三位一体改革的理想方式
明确国家与地方的责任分担至关重要——支出的机能划分与一体性

　　随着社会的成熟化，日本国家级别的统一政策已经难以应对各地区的细致需求。在这一潮流之中，近年来，尤为受到注目的改革是面向地方分权化的地方财政改革。所谓分权化是指通过（1）使权限和财源集中到地方自治体、（2）减少国家的干预与限制、（3）针对地方自治体引进竞争机制，实现高效的财政运营和地方自治。在这种情况下，较为理想的做法就是将地方能够解决的问题全权交给地方，国家只负责支撑国家整体的政策运营。

　　地方分权化通过2004、05、06三个年度实施的三位一体改革，已经从讨论阶段转入实施阶段。所谓三位一体改革，是小泉内阁作为地方财政改革的方针提出来的，是将有关地方财政的三个重要项目同时进行改革的方针。地方财政改革主要包含三项内容：由各省厅管辖的、按一定比例向地方的公共服务提供补助的“国库支出金”的改革；总务省管辖的、向财源匮乏的自治体分配公共服务财源的“地方交付税”的改革；进行“税源转移”，即整备地方自治体可以自行进行税源征收的制度的改革。

　　关于地方财政，国家应该发挥的作用主要有两点。第一、保障地方财政运营的财源（实现必要程度的公共政策保障）。第二、纠正不平等现象（机会的平等）的财政调整。为了实现第一种作用，必须讨论国家应该保障的最低水准，明确国家和地方的责任分担。而为了实现第二种作用，必须与财源保障区分开来，讨论究竟可以容忍到什么程度的不平等。

　　然而，现实是一些制度的存在使这些讨论难以真正展开。也就是说，在交付税上，财源保障与财政调整的机能混淆在一起。在财源保障与财政调整处于未分离的状态下，哪些部分应该由国家来负责变得不明确。在财源保障的名义下，财政调整有可能矫枉过正。地方自治体陷入依赖交付税的体质。而且，即使在本来应该由国家负责的事业，管辖该事业的政府部门补助一部分费用的同时，总务省又暗中负担了地方应该负担的部分，呈现混沌状态，由于财源与干预的不一致，造成事业责任不清。

　　本次针对地方分权的改革的目的是要明确国家与地方的责任，有关地方的责任则通过赋予地方自治体财政责任，为地方进行高效财政运营提供激励机制。但是，实际上，在国家和地方的责任尚未明确之前，就定下了削减国库支出金4万亿日元和税源转移3万亿日元的数值目标，实现这些数值目标反倒成了目的。另外，地方交付税制度的改革具有模糊地方和国家的财政责任、阻碍面向实现高效财政运营的激励机制的作用，对这一点只不过进行了重新算定和相应削减，为了用交付税填补因税源转移带来的地区间差距，交付税在包含着激励机制这一根本问题的同时规模不断扩大。其背后包含着一面高喊地方分权、却未能就地区间不平等的容忍程度进行充分探讨的问题。同时，由于没有讨论国家干预的问题就将财源转交给地方，这不仅没有解决财源与国家干预不一致的问题，反而使这一问题变得更为严重。在这种状态之下，无法就国家与地方权限的明确划分，或者说必要的行政水平和国家干预方式进行彻底的讨论。

　　由于篇幅所限，在此不能做更为详尽的论述。以下就能够明确责任分担的财源保障方式进行提案。

　　国家应该负责的事业，（1）应该由负责部门筹措100%的专用财源（保持主体的一体性），同时（2）由国家在展开彻底讨论的基础上进行正当而适度的干预；另一方面，由地方追加选择的事业，应该（1）完全交由地方判断，抑制国家过多干预，同时，（2）通过该地区居民的追加税收负担费用，选择能够适合居民的支付感觉的事业来来进行。

　　下面，就地方财政的应有的姿态，提出应成为改革目标的新三位一体改革方案。具体内容如下表所示，在明确认识彻底改革交付税必要性的基础上，通过限定国家应实施的财源保证的范围，作为明确责任分担的措施将交付税专门用于财政调整，作为减少过剩干预的改革措施将国库支出金的作为拨给地方的交付金等，努力实现地方财政的“质的”转变，同时，通过强化地方预算（国家在地方财源出现不足时不再进行事后补助）努力构建可持续发展的地方财政。

表 地方财源组成的新姿态（新三位一体改革的目标）

　　新改革试行方案的要点主要有以下几个方面。

　　第一，改变目前对提供广泛行政服务的丰厚的财源保障，将国家财源保障的范围限定在基础性服务最低水平（最低必要限度行政服务）。行政基础服务包括消防、警察、义务教育、最低限度社会福利、灾害复原等，其基准应该是全国统一保障，如果由地方酌情负担，从社会的角度就会感到供给不足，有可能给日本整体带来不良影响。追加性地方公共服务应该完全由地方自治体自主决定并承担负责，明确国家与地方的责任分担。

　　第二，从最大限度尊重地方自治的观点出发，确保基础行政服务的财源保障部分，原则上应该全额作为“交付金”分配给各自治体。由于是特定财源，用途应按领域加以限定，但是具体的运营（包括民间委托）应该交由地方判断。与这块财源交付给地方的同时，公开地方自治体的基础行政服务的实际信息（产出），完善外部评估制度。交付金的增加，则需通过增税来实现，以此规范国家与地方的财政，防止财政膨胀。

　　第三，交付金由政府管辖部门负责。目前的财源保障，一部分是国库负担金，剩下的通过交付税来筹措，导致了财政责任模糊不清。将交付金作为对提供基础行政服务的财源保障，由政府管辖部门实施一元化管理，给予政府管辖部门管理交付水平以及干预方式的明确责任。

　　第四，从公平和机会均等的观点出发，将目前的交付税从专门用于财政调整的角度重新编制为新交付税。这种新交付税将成为支付各自治体公共支出的财源。财源保障和财政调整需要相互混淆是造成交付税的膨胀一个原因。因此，废除对地方债的交付税措施，财源根据人均来分配。明确财政调整是为了追加性服务而实施的财源分配，其规模根据事先设定的规则由国家主要税收承担一定比例，以此保持与国家财政的联系，通过限制从交付税特别会计的借入、一般会计的加算等以保障财源为借口的模糊、任意的行政判断，抑制新交付税的膨胀（这是地方税收中不包含在交付税核算中的部分）。地方留存财源也可考虑财政调整的程度比现行水准大幅度提高，给地方财政自立提供刺激。

　　针对迄今为止一直是问题却迟迟没有进行大规模改革的地方财政制度，从去年开始的三位一体改革逐步进入实施阶段，这一点值得评价。但是，现实的情况是，这一改革仅仅以数量上的削减为唯一目的，在政治上一再妥协与迁就，并不讨论国家的作用和干预方式等问题，只是用现有的交付税来补窟窿，并没有讨论地区差距就以实施税源转移而告终。

　　这种改革，不仅不具备令地方自治体改革交付税依存体质的诱因，国家干预不加取舍地保留，使国家和地方的责任分担更为模糊，由地方预算的软化造成的财政纪律的松弛这一结构性问题没有得到解决。通过彻底讨论交付税制度、政府的干预方式，明确区分国家和地方的责任，才是向着实现“地方真正自立，自主负担财政责任，根据地方的需求提供公共服务”的地方分权的第一步。