美国钢铁贸易保护措施争端的遗留问题——对抗措施的成功和贸易保障措施协定的局限（下）

　　上期专栏内容摘要：美国于去年12月取消了2002年3月开始实施的钢铁贸易保护措施。促使美国做出该决定的理由是世贸组织做出判断认为美国的保护措施违反了贸易保护协定，另外，各国采取对抗措施的压力也起了一定作用。一方面，对抗措施发挥了一定作用；另一方面，由于贸易保障协定第8条存在缺陷，启动对抗措施的程序不明确，存在难以迅速采取对策以应对违反协定更为明显的贸易保护措施的问题。笔者认为，为防止类似本次的滥用贸易保护措施的现象，必须强化对抗措施。不过，另一方面，我们也应该注意到：对抗措施的效应过大，将产生以下预想不到的结果。/p>

　　去年12月5日的《纽约时报》报道说，在这次事件中，白宫内部是否已经认识到美国因对抗措施将付出何等高昂的代价呢（New York Times, Dec. 5, 2003, at A28）。当启动和维持贸易保护措施的代价变高时，WTO成员国将采取怎样的的行动呢？我们可以从这次美国已经采取（或据说将要采取）的一系列措施得到答案。

　　第一，今后美国对实行贸易保护措施的对象产品的进口，将继续实行许可制，严密监视进口动向。这种监控制度作为实施出口自主限制（VER）的手段，在70～80年代经常被运用。对出口国来说，当局公布的数据以及对此的反映，被认为是将启动保护措施的更为严厉的“警告”。这次，在取消贸易保护措施之前，美国的各大钢铁企业，向美国总统提交了信函[PDF∶60KB]，提出希望日本和韩国对钢铁产品实施VER。与此对应，美国总统声明明确提出实施监控制度，以使“行政当局能够迅速应对进口的急剧增加”。鉴于美国的这种气氛，日本钢铁行业对今后对美输出的重新启动持谨慎态度(日经产业新闻12月8日第3版，东京读卖新闻12月6日晨报第11版)。

　　无论是正式或非正式，这次双边不仅没有达成一致，连协议都没有达成。在难以启动贸易保护措施等进口救济法的情况下，尽管贸易保障协定第11条有规定禁止采用，但是，有采用类似VER的“灰色措施”的倾向。2001年，对从中国进口的部分农产品（大葱、鲜蘑菇、海鳗等），日本暂缓实施贸易保护措施，对这些产品的进口动向实行监控，或者就生产数量和中国进行协议。极端一些的例子有，美国和加拿大采取条约的形式，堂堂正正地（！）签定了出口自主限制协定（针叶树木材）[PDF:1MB]。

　　第二，据部分媒介报道，美国政府有可能开始新的反倾销税调查，或者调整·提高现行税率（Inside US Trade, Dec. 5, 2003, at 1）。对反倾销税和抵消关税，不能适用对抗措施，因此，即使这些措施被判断是违反WTO协定，也只能通过通常的争端解决谅解(DSU)程序才能解决。如上期专栏文章中提到的墨西哥所指出的那样，在这种情况下，到争端解决为止，需要更为漫长的时间。比如，美国对日本生产的热延钢板实行的反倾销税，去年12月10日，日美双方达成一致，同意再次延长截止今年7月31日的违反措施纠正期间。有关该案件的高级委员会报告已于2001年8月通过，所以，事实上，从确定违反协定后已经过去了三年（从双边协议的申诉算起，则将近过去五年！）至今还无法保证能够完全纠正违反协定的措施。

　　根据协定，反倾销税和抵消关税只要没有修改，五年将被取消（所谓的“日落条款”，反倾销协定第11条以及补贴抵消关税协定第21条）。而根据现行的美国通商法规定的修改方法，很有可能做出继续课税的决定。可是，高级委员会关于针对美国对德国产表面处理钢板实施的抵消关税、对日本产耐腐蚀碳钢钢板实施的反倾销税适用“日落条款”的两份报告，并不认为美国的修正法违反协定，暴露了现行“日落条款”功能的局限性。因此，在适用反倾销税等以取代贸易保护措施的情况下，要取消反倾销税等是非常困难的。

　　鉴于以上所述，贸易保障措施，在防止滥用的同时，为了不至于归结为更严重的保护措施，必须是一种“可适当采用”的制度。贸易保障措施被称为保护主义压力的“预防措施”。今后各国的国内产业由于进口的急剧增加而蒙受损失时，如果没有救济措施，或许各国对实现贸易自由化将持犹豫不决的态度。如果通过贸易保障措施约定在发生这种意外事态时能够得到救济，那么，各国将能够安安心心地承诺实现贸易自由化。从这一点看，必须使成员国明确，一旦发生问题，可以采用贸易保障措施。

　　为了使贸易保障措施发挥这种作用，必须明确在什么情况下怎样启动才是与协定协调的可免除对抗措施的贸易保障措施。可是，目前的现状是，贸易保障措施协定以及专家小组·高级委员会对协定的解释，针对什么是与协定协调的目前可以免除对抗措施的贸易保障措施，并没有给予明确回答。而且，在过去的8项（如果加上纺织品贸易保护措施，则为11项）贸易保护措施争端中，对成为问题的贸易保护措施做出了是违反协定的判断之后，也没有做出明确回答。

　　Sykes教授在本文上半部分引用的论文续篇中[PDF：530KB]，对这种状况给予了严厉批评，认为是“政策迷失（policy at sea）”。对进口增加的应有状况、以及进口和国内产业蒙受损失的因果关系的分析方法等，允许采用的贸易保障措施的具体形式并不清楚。特别是关于因果关系论，贸易保障措施协定第四条第二项b虽然对进口增加和其它要素加以明确区分，要求对进口增加和其它要素使国内产业蒙受损失的程度加以明确，但是，对极为困难的定量工作却没有提出明确的指南。另一方面，又提出国内产业蒙受损失并不一定只因为进口增加而引起，其判断实在令人费解。

　　在这种现状下，贸易保障措施离“可采用”制度还相去甚远。加上假若上文提到的对抗措施在某种程度上能奏效，那么，各国避开贸易保障措施，采用替代的保护措施也是合乎情理的。

　　至于贸易保障措施启动标准的明确化在这次的美国钢铁贸易保护措施争端中取得了什么进展的问题，很遗憾，读了这次的高级委员会报告[PDF:1KB](专家高级委员会报告的概要请参照美国国际法协会的ASIL Insight)，就可知道这次并没有取得进展。有关美国贸易保护措施的政治性，前年3月相乐研究员已在专栏文章中阐明。笔者一位常驻日内瓦的朋友，是具有丰富经验的通商法律师。他认为这次的事件“从极高的政治优先次序来说，或许是近来最为重要的案例。但是，从法律角度看，高级委员会的判断并不值得关注”。遗憾的是，实际情况是，高级委员会由于本次事件的政治性，只做了最低限度的法律判断，始终采取不愿过多涉及的态度。

　　比如，在本次事件中，美国国际贸易委员会(ITC)的六位委员中，一位委员提出马口铁行业蒙受了损失，两位委员认为包括马口铁和其它产品在内的范围更大的行业蒙受了损失，美国总统将这3票合在一起，作为在美国法律上启动马口铁行业贸易保护措施所必须的三票。根据不同的进口数据和蒙受损失的数据，进行产品和行业分类不同的复数的损失认定，本来就相互不协调。专家小组虽然承认这种不依据实际论据启动的贸易保护措施违反了协定，但是，高级委员会以专家小组没有就美国国际贸易委员会三位委员的意见分别进行讨论为由，取消了专家小组的判断。对基于不同行业分类进行的损失认定是否能够合理地使贸易保护措施合法化，并没有作出判断。说穿了，最后，高级委员会不是避免了被认为是对人数众多的独立行政委员会这一美国统治机构的应有状态进行干涉吗？

　　关于因果关系问题也是同样。针对本次事件，高级委员会明确指出，在其它论点上，已经表明美国的措施是违反协定的，所以，没有必要进行因果关系的判断。高级委员会虽然认识到被申诉国美国强烈要求就因果关系做出判断，但还是抓住美国在口头意见听取会上提出作为今后遵守协定的指导方针要求做出判断的发言，仅仅介绍了几个作为指导方针的先例。成员国对因果关系必要条件的不明确非常不满。高级委员会对此避而不谈的态度，不仅没有为案例法的发展做出贡献，而且依照要求对所提出的所有问题做出回复的DSU第17条第12项条款，在法律上是否妥当都值得怀疑。

　　确实，纵观DSU，很明显其最重要的目的在于解决个别案件。高级委员会报告只对当事国具有效力，其后的专家小组·高级委员会的判断不受其约束。但是，另一方面，DSU第三条第二项将争端解决程序描述为“给予多边贸易体制以稳定性和可预见性的中心要素”，通过某种案例的积累使协定明确化，是争端解决程序的重要目的之一。最近，笔者有机会接触到了James Bacchus先生的讲演录。James Bacchus先生自WTO成立开始连续两期担任高级委员会委员，在任八年后，于去年12月卸任。奇怪的是，本次事件的时间正值James Bacchus先生担任主席职务的最后的委员会，在其讲演录中也能看出他已充分认识到WTO是通过某种案例法的发展而发展的。

　　贸易保障措施的“可适当采用”和对滥用的制止——尽管很艰难，但是，贸易保障措施协定必须有助于维持二者的平衡。很明显，现行制度缺乏这种平衡，贸易保障措施本身极不便于采用，对抗措施在制度上又很脆弱。这次的美国事件，再次暴露了这一问题。或许可以说这次事件对成员国重新探讨WTO的贸易保障措施起到了促进作用吧。

　　不过，贸易保障措施协定的修改并没有包含在多哈发展计划之中。即便包含在其中，也将像修改反倾销税协定的谈判那样，没完没了地进行学术争论，谈判陷入迟迟得不到进展的局面——这是很容易想象的。在这种现状中，当前唯一的对策或许就是成员国自觉不要像这次一样出于政治目的滥用保护措施，不要给WTO体制增加负担。