必须正确认识FTA的作用——坎昆部长级会议无果而终

　　WTO坎昆部长级会议无果而终，“多哈开发议题”前景渺茫。与之相应，世界各国有关应该重视自由贸易协定(FTA)，实现双边(两国之间)或区域性合作的呼声越来越高。那么，WTO和FTA二者的关系究竟怎样呢？

　　多边和双边·区域性自由贸易协定都属于通商政策，所以如果WTO这一多边框架行不通，是否可以用双边·区域性协定取代呢？“多哈开发议题”也包括农产品和非农产品的关税谈判。不过，虽然“多哈开发议题”就降低关税展开谈判，但是，却很少涉及全面取消关税的课题。另一方面，在FTA中，要求至少90%的贸易产品要在10年内取消关税。光看这一点，WTO和FTA的谈判内容也会有所区别。1994年达成的北美自由贸易协议（NAFTA）（以及其前身美国和加拿大的FTA）中，加拿大要求美国加强对补贴和倾销的管制，但是，并没有取得什么成果。另一方面，成立于1995年的WTO，加强了反倾销协定和对农产品补贴的管制，在一定程度上对美国政府的措施范围作出了规定。WTO争端处理机制作为解决国家之间纠纷的机制而被广泛应用，并具有惊人的效力。美国和加拿大、美国和墨西哥之间经常运用的也是WTO争端处理机制，而在近10年内，NAFTA会员国之间的争端解决机制仅被运用了一次（经常应用的是个人和国家之间的纠纷解决机制）。

　　以上事例说明，WTO和FTA的实际机能是有所区别的。目前，日本和墨西哥之间正在就建立FTA关系展开谈判。墨西哥已经和美国、欧盟各国等30多个国家（或地区）建立了FTA关系，原则上，这些国家（或地区）的产品进口至墨西哥时是免征关税的。另外，在墨西哥实行政府采购时，这些国家（或地区）的企业可以享受优惠待遇。日本企业向墨西哥出口产品时需缴纳关税，在政府采购中也受到歧视，据推算，由此每年蒙受的损失约达4000亿日元。要改变这种状况，惟有和墨西哥缔结FTA关系。另一方面，如果希望墨西哥等国家在限制倾销规则方面加强力度，那么，只有通过WTO才能实现。

　　从FTA我们能够期待什么呢？在经济上可以取消关税，能够保证日本企业参与世贸组织政府采购协定非成员国实施的政府采购。并且，还有可能缩小限制投资行业的范围。尽管有人提出通过建立FTA关系，可以期待制定规则(rule making)，比如加强反倾销法的力度，但是，这些基本上都是不可能的。因为几乎所有的规则都同样适用于外国人。或许有人会提出疑问∶FTA的成果会这么少吗？日本和新加坡签署新时代经济伙伴关系协定后，实际上发生的变化只体现在3个方面∶(1)扩大了免税品种的范围、(2)相互承认、(3)在新加坡建立承认日本专利的机制。其它规定并没有改变现状，仅仅是对双方基本姿态的一种表态，是禁止现行政策出现倒退的保险性条款。与此相对，加盟WTO，将会对日本带来什么样的变化呢？中国的情况又是怎样的呢？在改变制度方面，WTO发挥的作用是FTA所无可比拟的。

　　为什么会出现这种情况呢？回想一下中国加盟WTO后的情况，其原因即可一目了然。在中国加盟WTO之际，以日本、美国、欧盟各国为首的WTO成员国都和中国展开了谈判，最后，所有WTO成员国都有权享受谈判中获得的最大成果。具体说来，在WTO框架中，即便是日本和中国谈判时所没有达成一致的条件，如果超级大国美国或擅长谈判的欧盟各国和中国达成了一致，那么，日本也可以沾光。而在FTA中，比如在日中谈判达成协议后，即使美国在美中谈判中获得了比日本更为优越的条件，和日本以及日本企业也毫不相干。倒不如说与美国和美国企业相比，日本和日本企业将有可能处于不利地位。政府在FTA中的设想力和谈判力确实值得追究。

　　一般认为，多边谈判必须照顾到多数国家之间的利弊，所以要达成协议非常困难。但是双边或区域性谈判，在利弊方面有许多共同点，因此比较容易达成协议。但是，不能忘记的是，在多边谈判中，能够利用超级大国美国以及善于谈判的欧盟各国的力量，有可能获得更有利的条件。中国在加盟WTO之际所做出的承诺，是日中双边谈判中所无法达成的。反过来说，如果多数国家团结一致，将有可能使美国做出让步。对WTO和FTA机制中的这种区别有所认识是非常重要的。

　　许多建立FTA关系的国家，双方的政治关系也随之变得特别融洽。这一点在日本理论界很少谈到。日本签署的第一个FTA，即日本和新加坡之间的新时代经济伙伴关系协定之后，在新加坡，有人提出日新两国进入了“准同盟关系”。日新FTA的缔结，使日本在新加坡的形象得到提高，日本企业在新加坡的投资环境也得以改善。这是建立FTA关系后才能出现的效应。笔者提出应该促进日韩缔结FTA的根据就在于此。

　　日本在实施多层次通商政策之际，对FTA和WTO的本来的区别，以及其履行过程中所出现的区别，必须有充分的理解。日本对建立FTA关系将会产生多大的经济效应的问题探讨得比较多。但是，在考虑FTA的效应时，对建立FTA关系的国家之间的一体化，比如包括日本在内的东亚经济一体化等，不应该做过分的强调。NAFTA形成后，并不是说美国和墨西哥之间已经实现了一体化。另一方面，建立FTA关系，有可能产生超出改变制度范围的变化，即改善成员国之间的政治外交关系。这一点倒是不容忽视的。

　　笔者认为，即使和东盟各国建立FTA关系，且不谈日本本国的经济结构改革（结构改革是本国独自实施的措施，将和经济规模比日本小的国家建立的FTA当做“外加压力”，而认为必须依赖于此的看法，简直可笑！），在制度方面将产生的变化有：取消关税，参与政府采购，充其量还有扩大实行投资自由化的行业范围，对此我们要有足够的精神准备。另一方面，通过建立FTA关系，还可期待政治外交关系的改善。——这才是比较现实的态度。当然，日本政府对惟有WTO才能发挥的作用应加以正视，即便困难重重，也应该为促进WTO谈判的展开而付出坚持不懈的努力。