RIETI经济政策观点

如何推进劳动时间的改革

鶴光太郎
RIETI研究项目主任、教职研究员

  关于就业和劳动限制的改革在政府的产业竞争力会议和限制改革会议上进行了讨论,从今年秋季起,在厚生省的劳动政策审议会上也开始对劳动时间进行讨论。笔者担任负责人的RIETI劳动市场制度改革研究项目,于大约3年前提出了关于劳动时间的改革建议,并以书籍的形式公布(注1)。我们认为,书中提出的建议在今天仍然有效。本文想以该提案为基础,对今后的讨论议题做一整理。

  为什么在现在提出劳动时间改革呢?这是因为,在2008年的劳动基准法修改法案(2010年4月起实施)中,虽然规定了月加班时间超过60小时的加班补贴率(高于工资50%以上),但对中小企业缓期适用,规定3年后重新讨论。现在这个缓期已到期限,因此引起了劳动时间改革的讨论。不过,政府的方针是,不仅限于本案,应借此次机会,综合讨论有关对劳动时间的限制。例如,在6月份内阁会议通过的限制改革实施计划中,也写着“由劳动政策审议会从提高工作生活平衡和劳动生产率的观点,对策划业务型自主决定劳动制和弹性工作时间制等劳动时间法制进行综合探讨”。可以说,现在是对劳动时间法制进行彻底讨论的绝好时机。

  那么,为什么需要改革劳动时间呢?作为问题意识有两个:第一个是如何解决长时间劳动问题。众所周知,日本的长时间劳动者的比例高于欧洲大陆各国,全年人均总劳动时间虽然从1994年的1903小时减少到2012年的1794小时,但这是因为短时劳动者的比例增加。如果只考察不包括短时劳动者的一般劳动者,就可以看出,在同一时期从1999小时减少到1997小时,基本上没有变化。尽管工作生活平衡被大力提倡,但可以说改善长时间劳动完全没有得到进展。

  在思考长时间劳动时,重要的是区别劳动者是出于自发还是非自发。自发性长时间劳动的动机和原因可以举出工作上瘾、多挣加班费、提高对自己的评价或晋升机会、回收接受教育或取得资格的高额成本、专业职务的敬业精神等。另一方面,非自发性长时间劳动的因素有难以找到其他工作或换工作成本太高、日本的正式员工的特点是职务不明确、企业内部密切协调带来的负担、经济衰退期为避免裁员而形成的长时间劳动常态化(为调整雇用而保留缓冲)、为迎合喜欢加班的上司(自发性长时间劳动者给他人带来的负面影响)。当我们把这些长时间劳动的原因分为两种时,如何改善非自发性长时间劳动就显得更为重要。但对此仅仅修改劳动时间法制是不够的,还需要改变限制和劳动方式本身。另一方面,不能认为只要是出于自发,长时间劳动就合理。因为即使喜欢长时间劳动,很多时候也存在健康管理不善的问题。因此,从如何改善长时间劳动的观点来看,为保证健康安全而限制劳动时间是非常重要的。

  第二个是设计弹性劳动时间。全球竞争日趋激烈,创新不断加速,企业所处的环境越来越急速变化,不确定性也在增加。毫无疑问,在这种情况下,如何保证生产活动的多样性,成为企业的重要课题。另一方面,劳动者一方也更重视自身的生活周期和家庭环境,希望有多种多样的劳动方式,对弹性劳动时间的需求也不断高涨。如何把企业和劳动者双方对弹性劳动时间的要求有机地结合起来,不仅对于日本,对于所有发达国家都是重要的课题。在这种情况下,要想根据每个企业和劳动者的具体情况,设计最佳弹性劳动时间,就需要细致入微地接受并实现双方的愿望等,发挥劳资沟通的重要作用。

劳动时间限制的国际比较和最近的变化

  为了了解日本的劳动时间限制的特点,就需要考察欧美国家的劳动时间限制,对此大致可以分为美国式间接限制和欧洲式直接限制。美国不直接限制劳动时间,但是对超过法定劳动时间的加班,必须支付高于工资的补贴(对于周加班超过40小时的部分,适用高于工资50%的补贴率)。另一方面,欧洲各国规定了法定劳动时间,直接限制劳动时间。要求成员国遵守的欧盟劳动时间指令,以保护劳动者的健康和安全为目的,规定了1天的休息时间(至少连续11小时)和最长劳动时间(平均不得超过1周48小时)等(但个别情况可以除外)。

  对劳动时间的直接限制历来很严格的欧洲各国,也在推进弹性劳动时间。例如,在政府参与力度较强的法国,也大幅度放宽了对法定时间外劳动和加班补贴的限制,放权给企业的劳资协定。德国于1994年废除了对法定时间外劳动支付加班补贴的法律义务,同时普及了劳动时间储蓄制度,劳动者把法定外的劳动时间储存在类似于银行账户的劳动时间账户里,可以用来休假等。德国的规定就业和劳动方式的劳动协定历来非常重要,法国的这种倾向也越来越强烈。同时引人关注的是,两国对法定时间外劳动的加班补贴等金钱补偿正在下降。根据对欧洲各国整体的调查,南欧等国家(意大利、希腊、葡萄牙、英国)的金钱补偿比例较高,而北欧等国家(丹麦、瑞典、芬兰、荷兰)的法定时间外劳动,采取休假形式的替代休息日的比例较高。

对日本的劳动时间限制的评价与问题所在

  那么从国际比较的观点,应如何评价日本的劳动时间限制呢?首先,对于超过法定时间(1天8小时、1周40小时)的劳动原则上禁止,并适用惩罚规则,这一点可以说与欧洲型直接限制方式相近。另一方面,没有像欧盟那样对休息时间的规定,而且带薪年休天数(日本为10-20天,欧盟指令为至少4周)也较少,因此很难说日本的限制体系充分考虑了保护健康安全。

  此外,如果企业要让劳动超过法定劳动时间,就需要半数以上的劳动者代表同意所谓“三六协定”的办法。这种机制看上去比取得劳动者同意个别情况(即个别情况除外)的欧洲还严格,但实际状况是,企业可以让劳动超过厚生省的限度基准,限制长时间劳动的机制缺乏实际效果。阻止长时间劳动实际上依靠的是加班补贴,在这个意义上,可以说日本的机制接近美国方式。

  而且,日本有关劳动时间限制的例外措施的制度(注2)结构像“移花接木”,非常复杂,同时对于劳资双方来说,因制度的“利用效果”不同,在制度的运用上产生扭曲,造成了严重问题。例如,策划业务型自主决定劳动制不仅需要取得劳动者个别同意,而且需要由劳资各占一半的劳资委员会表决,5分之4以上多数通过,满足条件的门槛相当高。因此,适用策划业务型自主决定劳动制的劳动者比例,只占厚生省调查对象企业的劳动者的0.3%,基本上没有雇用。另一方面,不适用于管理监督人员的制度虽然对管理监督人员的条件规定了大致的标准,但是全部交由雇主决定,连向行政机关申报都不用,这么好的“利用效果”成为引发所谓“只是名义上的管理职务”问题的一个原因。

改革的方向

  那么,应如何思考劳动时间改革的方向呢?如果考虑到国外尤其是欧盟的限制体制、最近实施的弹性劳动时间、以及日本限制存在的问题,那么首先第一,重要的是改变实际上依靠加班补贴的限制体系,重视保护身体和精神健康及工作生活平衡,更关注从劳动中解放的时间(休息时间和休假日)。第二,改变政府主导、整齐划一的劳动时间,根据分权框架(劳资协定),不断推进劳动时间和劳动方式的多样化。

  具体的改革主要可以举出下述内容:(1)如何保证健康安全;(2)如何补偿法定时间外劳动;(3)劳动时间限制的例外措施。

如何保证健康安全

  第一项改革的中心是如何保证健康安全。考虑到尽管迄今对长时间劳动问题的呼声此起彼伏,但问题的解决却基本上没有取得进展,因此应像欧盟那样,把保证健康安全放在劳动时间限制的中心位置,对于采用总劳动时间规定和休息时间规定的利弊,从现在开始认真地讨论。尤其是关于后者,信息劳联下属的几个工会,签署了规定8小时休息时间的工作期间休整时间协定,日本的产业和企业在维持生产率和竞争力的同时,完全可以思考为保证日本式健康安全如何实施劳动时间限制。

如何补偿法定时间外劳动:从金钱补偿(加班补贴)向以休假日代替转变

  第二项改革的中心是如何补偿法定时间外劳动。考虑到欧洲依靠金钱补偿的做法呈下降趋势,可以说前次劳动基准法修改法案把1个月超过60小时的法定时间外劳动,作为提高50%以上加班补贴的对象,是逆世界潮流的动向。在金钱补偿领域,不应走“南欧化”的老路,而且应考虑到加班补贴是导致长时间劳动的原因之一。日本对加班时间的限制实际上是利用加班补贴的间接限制,劳动时间问题经常被争论支付还是不支付加班补贴的问题掩盖,被大事化小。鉴于此,现在应该从根本上重新思考如何对法定时间外劳动进行补偿。

  从这个意义上讲,前次劳动基准法修改法案提出,可以把加班补贴提高至50%以上的1个月超过60小时的法定时间外劳动,转换为带薪休假(最小单位为半天),以代替支付加班补贴,笔者对此给予高度评价。应进一步扩大这个制度,把始于德国并在欧洲大陆各国得到普及的劳动时间储蓄制度引进日本。

  有意见认为,日本的带薪年休利用率较低,所以即便引进劳动时间储蓄制度也不会有多大效果。但是,从各种问卷调查可以看出,带薪年休利用率低的原因并非自己工作忙,大多是为了配合上司和同事(不想给大家添麻烦、不好意思自己一个人休假)。如果利用自己积攒的加班时间休假,就会认为休假是理所当然的权利,迄今成为带薪年休制约的“心理障碍”就会降低。无需顾忌他人的休假不仅有助于工作生活平衡,而且精神上和身体上的放松具有提高个人生产率的效果。形成不必顾忌周围他人的休假环境,还可以反过来促进带薪年休利用率。

  此外,从根本上来说,日本的带薪年休利用率低的一个重要原因是,劳动者有权决定年休时期的制度。很少有人知道,这种制度在世界各国是非常少见的。日本也应该实施欧洲等国家的标准制度,让企业和劳动者商量之后决定休假时期。企业购买剩余年休的义务,从劳动者一方来看,反而会产生留下带薪年休换取金钱的激励机制,不利于休假。

劳动时间限制的例外措施

  第三项改革的中心是劳动时间限制的例外措施,在这里可以考虑两个方法。一个是以现有的制度框架为前提进行修改。例如,企业一方有许多不满,感到策划业务型自主决定劳动制和弹性劳动时间制“利用效果”不好。认真听取这些来自工作现场的每一个要求和愿望,推进修改和改革是非常重要的。但是如前所述,如果制度本身变得复杂,带来问题,那么能否通过修改每一个问题,来推动设计劳资双方都能完全同意的多样化劳动时间,尚留有疑问。

  另一个方法是改变现有制度框架本身,这是为了关照变得复杂的例外措施整体,建立简明易懂的制度。作为具体的改革方案,可以举出整理和统一管理监督人员不适用制度和自主决定劳动制。这一改革方案的关键有下述两点:首先,难以在规定劳动时间内完成管理工作的人员范围(管理监督业务、专业业务等)由劳资协议决定,法律上不做规定。其次,为了避免企业随意利用弹性劳动时间,应规定向行政机关(劳动基准监督署)申报的义务。

  在这里应注意的问题是,难以在规定劳动时间内完成管理工作的人员范围,因每个产业和企业而不同,在同一企业内也因业务和职务而不同。除年收入相当高的人之外,关键在于管理监督人员能不能保证自律劳动方式。这当然无法在法律上统一规定,以一定的年收入划线也不妥当。要知道,几年前引进“白领特别法案”失败,并不是由于建议划线的年收入过低(400万日元),而是因为试图在法律上统一规定人员范围,这不是把线划在年收入800万或1000万日元就能解决的问题。

  对于应通过劳资协议来决定不适用范围的议论经常出现反对意见,担心在工会组织率较低的中小企业,这种制度反而有可能被恶意利用,增加长时间劳动。对此应对制度做某些修改,如果不适用劳动时间规定的范围将比以前扩大,就在修改制度的同时,配套引进旨在阻止长时间劳动、保证健康的改革。总之,劳动时间的三项主要改革具有很强的互补性,从这个意义上也需要三项改革配合进行。

  最后,决定不适用范围时的关键是自律劳动方式。然而日本的正式员工绝大多数都是“不确定正式员工”,将来的职务、工作地点、劳动时间都不确定,因此不得不说自律劳动方式很难。策划业务型自主决定劳动制也如此,尤其是策划、制定方案业务,与企业其他部门协调频繁,因此需要重新探讨这种业务能不能实行自律劳动方式。

  日本企业内部的密切协调导致了长时间劳动,因此,增加职务明确、限定业务范围、并限定劳动时间的正式员工,就可以增加采取自律劳动方式的人员,使新的不适用劳动时间制度和自主决定劳动制度充分有效。新的不适用劳动时间制度和自主决定劳动制度与完善并扩大正式员工的环境同时推进,是非常重要

  以上指出了思考今后改革劳动时间的几个论点,笔者期待今后劳资双方从大局出发,展开本质性的讨论。

2013年10月22日
脚注
  • ^ 请参阅鹤、樋口、水町编(2010)《劳动时间改革 如何改变日本的劳动方式》日本评论社及其第一章(鹤(2010)“以俯瞰图的视点看劳动时间改革”RIETI DP 10-J-014)
  • ^ (1)不适用劳动时间、休息、休假日规定的例外制度(管理监督人员等)、(2)使法定劳动时间框架多样化的变形劳动时间制和弹性时间制、(3)在计算劳动时间时,无论是否属于规定劳动时间,都视为从事了一定劳动的劳动时间视同制,具体来说,业务外劳动视同制(例如外出营业、新闻记者等)、以及在业务性质上,因劳动者拥有较大自主权而适用的自主决定劳动制(专业业务型、策划业务型)等。

2013年10月22日登载

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