时事专访 No.4

日本以及全球的农业问题 ?

山下一仁
RIETI高级研究员

  新一轮WTO关于农业领域的磋商进展艰难,日本的农业问题依旧处在迷惘之中。日本究竟存在哪些农业问题?诱发全球农业问题的根本原因究竟是什么?就此,我们采访了山下一仁高级研究员。(RIETI编辑部)

编辑部:
  首先,我们想请您介绍一下日本农业目前存在的问题。

山下:
山下一仁   说明当前日本农业的状况,最好还是从战后日本经济发展的过程谈起吧。日本战败之后,联合国军总司令部(简称GHQ,General Head Quarters)登陆开始实行占领政策,其中之一便是瓦解财阀。此外,一项重大的民主化政策就是农村土地改革和农田私有化,即政府以近乎剥夺的价格强制收购绝大部分农田,再以近乎赠与的价格转让给农民耕种。这一措施形成了当今日本农业的雏形。

  在产业政策方面,民主化政策对日本经济的复兴发挥了极其巨大的作用。这一作用的具体含义在于,实现产业振兴就必须推动工业化进程。与美国相比资本比较贫乏的日本,应该在轻工业(随后是重化学工业)类别的产业领域具有比较优势,为此必须降低劳动力成本。但是战后的日本粮食供给严重不足,如果粮食供不应求导致食品价格暴涨的话,就不得不为了维持劳动力再生产而提高工资。劳动力成本提高就会削弱产业的竞争力,也就无法实现产业振兴。所以,必须降低食品价格,战后一段时期的农业政策和粮食政策就是如何降低食品价格的消费者政策。日本一直持续执行战前1942年(昭和17年)制定的粮食管理法,战后,粮食管理法规定将大米的收购价格,即所谓生产者米价减半,政府低价强制收购农户的农产品进行分配。

  但在另一方面,压低价格会降低农户的生产积极性,自然就会限制食品的增产。所以,虽然降价措施对城市居民和消费者是有利的,却会导致供给不足,从而最终提高食品等价格,对城市居民产生负面影响。然而政府政策在当时产生了两项奇迹性的效果。其一是,农田私有化使农民拥有自己的土地,劳动成果完全归个人所有。而此前劳动成果的大部分必须上缴给地主,因此农户没有劳动积极性。通过赋予农户土地所有权,激发了农户强烈的增产积极性。

  其二是,采取著名的所谓倾斜式生产方式的政策,简言之,就是为了实现日本经济的整体振兴,将日本的资源向煤炭和制铁等行业倾斜进行分配的政策。煤炭增产的同时增加了化肥的产量。由此就导致了战后粮食产量的增加。虽然政府降低了大米收购价格,但是通过农田私有化和倾斜式生产方式下的化肥增产,仍然实现了粮食增产。

高米价政策阻碍农户扩大规模

山下:
  实行农田民主化将土地分配给农民的也带来了一个问题,那就是单一农户的经营规模极度萎缩。随后,1962年(昭和37年)政府制定了与农田改革政策完全不同的农业基本法,目的是解决提高农业生产效率和扩大农业生产规模的问题。农业基本法的基本思路是:农村存在过剩劳动力→随着工业和产业的发展,农村的过剩劳动力将消失而流入城市→相应地,农户的生产规模得以扩大。换言之,扩大农户规模是农业基本法的目的,通过扩大农户规模,提高生产效率和压缩成本,实现工业和农业产业间的收入均衡应是农业基本法的最终目的。为实现这一目的,就必须进行产业结构改革。

  然而,虽然制定了完善的农业基本法,实际的改革政策却不是结构性的,仍然是通过提高米价的方式来保证农户的收入。概括而言,就是并非通过扩大生产规模和降低成本来增加收入,而是在成本不变的情况下提高价格,如此也能够增加农户的利润。特别在日本经济高速增长的时期,政府大量采取了类似的提价政策。这类政策在产业政策方面取得了巨大的成功,因为其创造了农村地区的有效需求。所谓的家电企业和汽车企业也是受益于国内市场规模的扩大,实现了生产规模的扩大和成本的降低;降低成本后的企业利用市场开放的机会与国外企业进行竞争。简而言之,就是最初通过关税等措施保护免受国外的竞争,其间随着国内市场规模的进一步扩大,企业致力于扩大生产规模和降低成本,规模生产的策略奏效后,国内市场自然就可以对外开放了。

  换句话说,我认为所谓高米价政策在扩大制造业的市场规模方面发挥了极其有效的作用,但是作为农业政策却未必成功。高米价政策带来的后果是什么呢?生产规模未得到扩大,农业特有的小型机械化开始普及,产生了第二类兼职农户。第二类兼职农户是指那些拥有大量非农业收入的农户,也就是这些农户可以利用闲暇和周末等进行农业耕作。农业基本法原本认为上述农户会选择退出农业生产领域,但事实却不同。原因非常简单。如果大米等的价格低廉,与其自己购买农药和肥料种植,不如在市场上购买更便宜。但是,如果大米价格较高,则食品自给就更为经济。所以,高米价政策的结果是,农业基本法所描绘的农户数量和农业人口减少,农户规模扩大的构想没有顺利地实现。

  同时,为了扩大农户规模,农林省也采取了各种措施。虽然涉及了结构性改革的措施,但是进展缓慢。加之随后的日元升值问题,最终大幅度增大了大米价格的国内外价差。不仅是大米,而大米却是最具代表性的农产品。由于粮食价格国内外价差的扩大,在关税与贸易总协定(GATT)、世界贸易组织(WTO)以及自由贸易区(FTA)等磋商中农业问题都逐渐成为了重大的问题。

日本——发达国家中罕见的低食品自给率国家

山下:
  另外,日本采取了偏重大米生产的政策,如果仅提高大米的价格,无论如何会削弱种植其他作物的积极性。由于大米消费的逐步减少,一定会出现供过于求。结果是,大米实现完全自给并有剩余,导致进行生产调整,将四成的水田面积转产其他作物。高达四成的生产调整恐怕是一般产业界不敢尝试的,日本政府采取的这项政策持续了大约30年。尽管如此,种植大米的利润仍旧相对较高,其他作物仍旧得不到种植。于是就产生了其他农作物进口大量增加的结果。其中小麦需求量的90%依赖进口,国产自给率仅为10%,。日本整体的食品自给率降低至40%。发达国家之中只有OECD国家的冰岛才达到如此之低的水平。因为冰岛从根本上就不适合农业种植,所以才出现了发达国家之中罕见的低食品自给率。

编辑部:
  低食品自给率完全是日本政府政策失败的后果吗?与美国的农业战略是否有关系呢?

山下:
  美国的农业政策还是有影响力的。战争结束之初,美国实行小麦战略,开展了大量的小麦推广活动。特别是利用学校配餐的机会,大力普及面包类食品。如今提起来虽然可笑,某大学教师滔滔不绝地大谈「因为吃大米所以日本人不聪明,如果吃面包的话就会变得聪明起来」(笑),可见美国政府小麦战略的推广的确取得了巨大成功。对比1955年(昭和30年)和现代日本人的卡路里摄取量就会明白,大米的摄入大幅减少,小麦、畜产品、油脂类(植物性油脂和动物性油脂)等的摄入都迅速增加起来。摄入量减少的基本上只有大米一项。

  上述情况在制定农业基本法时本来是可以预见到的,最终却采取了相背离的政策。如果希望切实提高食品自给率,就应当控制大米价格,同时提高小麦和豆类的价格。

编辑部:
  从食品自给与国家安全的角度考虑,合理的食品自给比率应当达到什么水平呢?

山下:
  1999年政府废除了农业基本法,制定了“食品·农业·农村基本法”。在不仅农业,食品问题和农村问题也同等重要的意义上,内阁依据“食品·农业·农村基本法”通过了未来5年的基本规划。规划宣称未来5年的目标是将食品自给率提高到40%~45%,但目前仍停留在40%。不过,从食品与国家安全的角度考虑这一问题的话,即使一旦食品无法从国外进口可短期内利用储备周转,但问题的关键应在于最终国内究竟能够自给自足地提供多少能量,也就是所谓的食品热量?

  目前,食品自给率指的是充分饱食情况下的食品自给率。日本在蛋糕、牛肉和水果以及有大量残留食品状态下的自给率为40%。所以,我认为从食品供给与国家安全的角度来看,这种食品自给率的数字并没有什么意义。相比之下更重要的是,现有农田资源最大限度能够生产出多少高能量的粮食作物。日本现有农田面积约有480万公顷,即使最大限度地加以利用,计算结果显示能够生产出的能量也只有大约2000千卡路里。

  根据联合国粮农组织(FAO)的统计,以日本人的身体特征,每天至少需要1900 -2000千卡的热量,这是从事文字工作或轻微劳动时维持体力所必需的最低限度的热量。目前日本农田的状况只不过刚刚满足这一要求。实际上,最近40年间,政府将110万公顷农田用于公共事业。如果我没有记错的话,同一时期,日本又有240万公顷的农田遭到转移和废弃,其中半数农田转作住宅开发和工业用地,其余半数则由于农业衰落而遭到废弃,变为荒山。可以说这40年来,日本失去了很多应该保护的农田,丧失的土地面积甚至已经超出了通过农田私有化分配给农民的部分。

日本的“分区制度”未能奏效

山下:
  在欧洲,所谓分区制度是将土地按照住宅用地和农业用地进行明确的划分。农业区域内一概禁止建造农产品加工设施以外的建筑物。在住宅区域内,虽然允许拥有历史遗留的农田,但是规定在转卖时不得作为农业用地。简单地说,就是极其明确地对城市和农村地区划分出界限。亲临欧洲就会发现,街道排列相当整齐,就是因为居住区和农业区之间存在明确的界限所致。

  日本虽然也制定有城市规划法和农业振兴法等各种各样的制度,但在适用法律时过分灵活,事实上并未切实地发挥作用。日本的土地划分中有市街化区域和市街化调整区域之分,市街化区域是指促进城市化发展的区域;市街化调整区域是指基本放弃城市化的区域。那么,拥有土地的农户的反应是怎样的呢?他们希望自己的农田被纳入市街化区域而不是市街化调整区域。

编辑部:
  是因为期待自己的土地升值吗?

山下:
  是的。但是,如果严格执行分区制度,这些事情是不可能发生的。以法国为例。法国将城市和乡村区分为农业区、城区和住宅区。地方行政长官有权对规划进行细微调整,但是诸如变更和增减农业区域等行为均被视作土地制度的重大调整,从而必须提交中央和农业委员会进行协商。日本由于没有形成这样的分区制度,城市呈现滚动式地向农村地区扩大。因此就出现了土地的农业利用率极低,农田之中耸立着住宅的现象。城市也是如此,规定了住宅区域后就可以在周边建设学校和医院。但是,城市的滚动式开发使得各地都需要建设学校等设施,造成了社会资本的浪费。

  美国那样土地充足的国家没有必要进行分区管理。日本和欧洲等土地面积有限的国家就很有必要实行分区制度了,然而在日本却没有实现。令人不可思议的是,日本将土地私有权置于极其重要的地位。

編集部:
  有观点认为,在农业生产中引进股份公司制度会有助于提高粮食产量。对此您持有何种看法?

山下:
  我认为,如果土地分区制度得到切实推行的话,引进股份公司制度并无不可。农业界人士的主要反对理由是担心股份公司的介入会导致放弃耕作或者倒卖农田等问题。分区制度的存在能够避免土地被挪作他用,上述担心就不可能出现了。过去40年间,导致240万公顷农田丧失的恰恰是农户自己,而不是股份公司呀。(笑)这种行为并非应当完全受到批判,任何个体,无论是股份公司,还是有限公司或者个人,都会追求利润的最大化。我个人认为,农林省在肯定引入股份公司制度的合理性的另一方面,可以提议设立严格的土地功能分区制度。

编辑部:
  食品自给率徘徊在40%左右的状况与政府对农业的保护是否有关系呢?

山下:
  仅对大米采取相当高的保护措施。给予其他农作物些许补贴但力度不强。某些情况下,对玉米等农产品则完全没有保护,对进口产品征收零关税。甜点类食品的关税税率也很低。事实上,农产品整体平均税率只有12%左右。

  相形之下,欧盟国家的关税税率普遍很高。小麦、大麦、黄油、脱脂奶粉和肉类的关税都在100%~200%之间。美国虽然主张农产品贸易自由化,实际上很多农作物的生产也处于弱势。以牛肉为例,美国要求日本开放国内市场,可是美国国内生产汉堡包的牛肉都是从澳大利亚进口的,由此可见,美国在牛肉产品上彻底没有竞争力。美国具有较强竞争力的还是谷物、大豆类产品。无论是乌拉圭回合,还是多哈会谈,美国都提出了相当尖锐的提案。日本认为美国的如此提案使前景面临一片漆黑;实际上在乌拉圭回合期间,美国的奶制品行业和制糖行业也认为,美国政府的提议过分尖锐,所以只是说说而已,不会坚持到最后阶段。简单地说,连他们也很难把牛奶制品、砂糖、花生等进口关税降低下来。

  不仅仅只有日本实行农业保护政策,除了澳大利亚和新西兰以外的发达国家各国的农业竞争力各有短长。欧盟各国也普遍采取了高度保护政策。日本的大米问题更为突出才更引人注目。40%的食品自给率意味着余下的60%要从国外进口,虽然日本的食品在很大程度上依赖于国外进口,却被认为是农业保护程度最高的国家。这种误解源于一味地对大米生产的富士山形态的极端保护。富士山的确是很美的,(笑)但是这种保护政策却不能认为是完美的。

  OECD也提出同样的观点,即普遍对农业各领域和对整个农业产业进行保护尚可理解,而偏重于某一特定农产品的保护则会加剧资源配置的不合理。社会资源从未受保护的领域向受保护领域转移。日本典型的大米政策就是如此。资源本应向小麦、大麦、畜产品和水果生产等领域流动,但是由于实行了高米价政策,资源被禁锢在大米生产领域。在此无意指责农林水产省政策一无是处,上述问题只是其中的一处败笔。

农业必不可少的生产要素—水资源和土地资源面临危机

编辑部:
  在掌握了日本农业存在的问题之后,我们想将话题扩展到全球农业的状况。虽然坎昆回合的磋商未能达成协议,那么在全球范围内,您认为日本应当如何发挥作用呢?

山下:
山下一仁  关于本次磋商,应当分两方面来评论。一是短期内如何对本次磋商进行彻底的总结;一是如何思考未来全球的食品安全保障问题和食品供给问题。前者涉及本次磋商的话题略显琐碎,在此我们谈一谈宏观的话题。

  与工业生产不同,农业具有一项重大的特征。那就是,农业的生产对象是自然界。以自然界为生产对象,使农业在生产要素方面与工业生产具有完全不同的重大特征。农业生产基本的必需品是阳光、水和土壤。阳光、水和土壤是其他生产要素无法替代的。例如,农业也可利用机械收割。有些人一说到食品安全保障,就认为日本的农业与石油关系密切,如果石油供应中止,日本的农业也就无法立足。这是非常错误的,因为他们没有认识到经济学基本原理中的生产要素之间的可替代性原则。机器运转需要石油,如果没有石油,机器自然无法运转;但是即使无法利用机器收割,还可以利用人类劳动。将劳动与机器、劳动与资本结合起来,就会发现这些生产要素间存在着可替代性。但是,阳光、水和土壤不存在可资替代的其他生产要素。在此意义上,因为人类对太阳光无能为力,那么对农业生产具有决定性重要作用的就是「如何使水资源和土壤资源得到持续利用」的问题。这关系到全球经济的可持续生产。

  去年8月,可持续发展全球论坛(WSSD)在南非约翰内斯堡召开,会议在实施计划中指出,农业的可持续生产非常重要,为此必须实现水资源和土壤资源的可持续利用。如果全球人口数量继续迅速增长,而不增加粮食供给,人类将陷入困境。但是,即使试图增加粮食供给,全球的耕地面积已经几乎达到饱和。

  迄今为止,粮食产量随着人口增长而增加是依赖于单位产量的提高。通过技术开发,每平方公顷的粮食产量有了大幅度提高。但是,粮食产量的增幅已经达到极点,开始逐步萎缩。

  最令人担忧的问题之一,首先是土壤问题。特别美国以及类似的新大陆农业,因为其规模巨大,所以使用了大型机械。由于进行大量的翻土等作业,就会产生土壤流失的问题。最为严重的是1930年前后的经济大萧条时期,中西部地区发生了名为“尘埃流星”的沙尘暴。由此,美国政府产生了土壤流失问题会侵害农业生产的担忧,在农业部中增设了土壤保护局(Soil Conservation Service)。该部门最近更名为自然资源保护局(Natural Resources Conservation Service),经过70年的研究,已经确立了通过合理的农业生产方法防止土壤流失的研究体系。

  该项研究的大致内容就是在等高线上种植农作物。如此一来,土壤在风吹条件下也是静止的而不会流失。还有,采取非耕作的农业生产方式。如此一来,未经翻耕的土壤不会因为风吹和水流而散失。虽然了解了正确的生产方法,问题是实施起来成本很高,美国的农户自然不愿意采用。那么,后果怎样呢?以美国的加利福尼亚州为例,1厘米的土壤层中,每年就会有1/11的部分由于土壤流失而消失。形成1厘米表层土壤所需的时间是200年~300年。粮食作物生长大致需要30厘米左右的土层厚度。可见,形成表层土壤需要长期的岁月积累。但是,历时200年~300年时间形成的土壤仅仅11年就消失殆尽。同样的问题不仅发生美国,在中国也非常严重。据说,中国的土壤流失数量实际上更为巨大。

全球农业问题并非贸易自由化可以简单解决

山下:
  此外,全世界耕地的约17%是灌溉农业,即向无水地区引水浇灌。灌溉用水的需求量占到包括工业用水、家庭用水等在内的全世界水需求量的70%。合理的灌溉方法并无不妥,然而农田灌溉中存在的问题是在近乎沙漠的干旱土地上实行灌溉。如此一来,浇注的水分蒸发时,土壤下部的盐分会由于毛细现象上升到土壤上部,这就是我们所说的岩盐。但是盐分无法蒸发,只有水分蒸发之后,土壤表面就被盐分所覆盖。植物无法在这样的土壤上生长,也再不能作为农田利用。这就是所谓的盐害。澳大利亚、黑海沿岸、美国等地盐害问题发展得相当严重。

  水资源的另一项问题是,灌溉农业大量使用地下水导致地下水位大幅下降。美国中西部严重的地区,据说地下水位已经下降了30米。地下水是经过长年累月形成的。特别是新大陆农业,在短期内曾大量使用地下水。可以说,以美国和澳大利亚为代表的新大陆农业是通过争夺农业生产不可缺少的、不可替代的、无法再生的水资源和土地资源进行农业生产的。但是,这种农业生产方式究竟能否持续下去呢,答案是否定的。贸易自由化的环境下,不可持续的农业生产方式因为成本较低会得以存活,可持续的农业生产方式将遭到放逐。当农业生产达到极限时,全球的食品安全保障将会如何?抛开短期的农业问题磋商不谈,如何看待未来的全球食品安全保障?都会对人类提出严肃的问题。

  在此并非全盘否定美国和澳大利亚的农业生产方式。如果用经济语言来表述,两国的问题是如何将其具有的外部负效应转化为内部效应。农业问题和粮食问题的难点在于,不可以存在单纯的想法,认为仅仅通过贸易自由化,就可以实现资源有效配置,取得皆大欢喜的结局。

2003年10月9日

2003年11月4日登载

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