在WTO谈判中制胜的农业政策改革

　　为了实现拥有国际竞争力的"强大农业"，必须改变依赖关税的消费者负担型农业政策，下调农产品价格，实施对相应农户进行直接支付补贴的结构改革。

　　各国在WTO谈判中采取的对策反映了各国的农业政策。美国于20世纪60年代实现了从通过关税及价格保护农业向通过财政（对农户的补贴和直接支付）保护农业的转变。欧盟从1992年以后也进行了大幅度降低谷物等的价格，通过对农户直接支付来补贴的改革。从而实现了即使美国产小麦的进口关税为零也可以与之进行竞争。去年11月，欧盟将40年来一直没有触及的砂糖保护价格降低了36%，转为实行直接支付补贴。世界上继续采取通过高农产品价格以消费者负担的方式来保护农业的关税依赖型农业政策的只有日本了，因此日本只能反对下调关税。WTO谈判要求讨论农政的理想方式。

　　在2003年3月的农业谈判团议长哈宾森的提案中，日本大米的税率由778%降低至311%，可以不扩大最低进口配额。但是，同年8月美国、欧盟就不承认一定水平以上的关税的上限关税税率达成协议，如今主要国家几乎都同意了100%左右的上限关税税率。欧盟之所以在承认关税税率上限的同时反对大幅度降低关税，是由于欧盟的最高关税税率也只有200%，比如当削减率为80%时关税税率就变成40%，低于能够允许的100%的水平。与此相反，在关税奇高的日本，即便将大米的关税税率削减80%也还有156%。由于比100%还要高，所以日本反对关税税率上限。但从其他角度来看，如果接受了100%的关税税率上限，那么日本只要将大米的关税削减90%就可以应对了。

　　各国已经就对高关税项目课以高削减率的方式达成一致意见。拥有众多高关税项目的日本寻求将尽可能多的项目视为例外。但是，作为例外视之的代价是扩大低税率的关税配额数量。乌拉圭回合谈判中，为了使大米不被列入关税改革的项目，作为代价，在进行关税改革的情况下将只相当于消费量5%的关税配额数量（最低进口配额）扩大到8%。从原则上来说，如果要求某些项目的例外则肯定会被要求在其他方面给予补偿，这是WTO的基本规则。如果在关税税率上限和降低关税双方面都要求例外处理，双重的补偿将导致其他国家要求大幅度加重最低进口配额。在像日本大米这样高的关税的情况下，只要接受关税税率上限，就没有必要在降低关税方面要求与欧盟不同的例外对待。而且，迄今为止的最低进口配额大米一般都充当海外的粮食援助，即使不强化生产调整也不会产生影响，但根据香港阁僚会议宣言对类似的粮食援助也要加以规范。

　　迄今为止通过由关税支撑的农产品高价来保护农业的政策并没有阻止日本农业的衰退。从1960年到现在农业占GDP的比率已经从9%减少到1%，另一方面，65岁以上的高龄农业从业者却从一成上升到六成。

　　由于食品管制时代米价上扬，到1953年还低于国际价格的大米如今已靠778%的关税来保护。另一方面为了维持米价，36年来一直在进行生产调整。由于单位农产品的成本是由单产除以单位耕地面积的成本，通过品种改良等提高单产就可以降低农产品的成本。但是由于与强化生产调整之间的关系而受到抑制。而且在高米价的状况下，对于生产成本高的农户来说买米吃还不如自己生产划算，从而使零星农户滞留在土地里，造成耕地无法集中。这样就无法推进结构改革，同时也无法提高国际竞争力。

　　随着人口大幅度减少时代的到来，为应对不断减少的大米需求、维持米价，农业团体及负责农业政策的人员要求农户强化调整生产到什么程度呢？当人口为7000万时如果要维持目前的米价水平，就必须进行约200万公顷的生产调整，水稻种植面积也必须缩减到目前的一半约70万公顷。战前，反对农林省为维持米价而提出的减反政策方案的是提倡粮食自给的陆军省。本来粮食安全保障乃是消费者的主张。针对消费者限制粮食供给、通过高价压迫家庭经济的政策与粮食安全保障政策显然是不相容的。

　　长期以来与JA农协保持步调一致的日本生活协同组合（生协），如今也把主要的财政支付对象定位在具有一定生产规模并致力于提高生产率的农业从业人员及农业法人上，这样通过逐步降低高额关税就可以缩小内外价格差异。对于国民与消费者来说，所期待的"农业的中坚力量"是在低水平的关税下，也就是说在便宜的农产品价格下也能够充分供给粮食的农业从业者。任何继续采取与之相反的应对措施的组织，恐怕最终都会失去来自国民与消费者的支持而面临解体的危险。我们有必要好好体会战前伟大的农本主义者石黑忠笃的这句话："因系立国之本，故贵农业，非立国之本之农业则不值一顾"。

　　如果米价下跌，那么日本大米也有可能进入米粉等进口副食品、饲料用米、生物降解塑料及酒精用原料等新型需求市场，即使由于人口减少而作为主食的需求减少也可以维持大米的消费量。同时还可以纠正大米和小麦的收益差异，扩大小麦等的生产。水田得到充分利用，低于40%的粮食自给率就能够升高。

　　保护农业与采取什么手段保护农业是两个不同的问题。关税与价格最多不过是手段。为了应对关税的下调，最好像欧盟那样引进直接支付补贴的方式以降低国内价格。但是，在存在内外价格差的情况下，扩大关税配额的数量将导致国内生产的收缩以及粮食自给率的下降。因此1999年才下决心进行大米的关税化。我们不能再重复乌拉圭回合谈判中的错误。如果提倡提高粮食自给率，在选择是降低关税还是扩大关税配额时，应该毫不犹豫地选择降低关税引进直接支付补贴的制度。降低关税并不意味着谈判失败。通过降低关税带来必要的价格下跌与对主要农户进行直接支付补贴可以带来农业的结构改革与新生。

　　在以水稻种植为副业的农户104万日元的大米销售额中农业收入仅占10万日元，这样只要将16000日元的米价降低1500日元就可以使这部分收入化为泡影。通过分阶段废除被称为生产调整的价格维持卡特尔，将米价降低到9500日元的供需平衡价格，如果农业收入形成很大的赤字，则以水稻种植为副业的农户就不会再种植水稻。另一方面，对于一定规模以上的主业农户则根据耕种面积发放直接支付补贴，如果加强了支付地租的能力，耕地就会向主业农户集中。如果使不够三公顷的耕地中的八成流动起来，那么三公顷的农户扩大到15公顷以上的成本就会大大降低。而且，由于周末以外也能够专心从事农业生产的主业农户减少了农药和化肥的投入，就可以实现对环境有利的农业。

　　由于这种直接支付提高了对耕地的需求，弃耕耕地也可以有效地利用于农业和粮食的生产上。这样仅仅在让农户负担维持管理弃耕耕地费用方面就比最终的限制与课税要好得多。

　　将耕地集中起来进行维持管理与让什么人来从事农业是两个问题。耕地的所有者就好比公寓的房东，租借耕地从事农业经营的人就好比公寓里的租户。租户负担租金，收到租金的房东则进行修缮等维护管理。之所以由房东进行维护管理是由于如果房东成为住户，那么就无法收取房租，也就没钱进行维护管理。即使对于副业农户，出租耕地获得地租的方式也更有利。虽然如果米价下跌地租也会降低，但如果给予佃户以直接支付式补贴，那么就可以增加付给地主的地租。

　　日本的农业保护由消费者负担5万亿日元，纳税者负担5千亿日元。与直接支付补贴全额归农户所有相比，价格支持中在支付了农药、肥料等款项之后农户实际到手的仅占五分之一。即使将所有农产品的国内价格降低到国际价格，以相当于5万亿日元五分之一的1万亿日元的直接支付式补贴就可以维持农户与现在同等的收入。5万亿日元相当于消费税的2%。现在消费者负担农产品高价格的税金。即使将此取消而代之以将消费税提高2%，国民负担也并没有加重。对于有3万亿日元的农林水产预算（如果算上通过地方交付税补贴的部分则有4万亿日元）必须加以重新认识，当然有必要从中挤出财源。但是，在努力开源也不够的情况下可以将消费税提高2%，并将其中的一部分返还农政。剩下的钱可以作为退休金的来源或在财政重建中发挥作用。对于财政当局来说也不是一件坏事。

　　关于是否有必要保护农业并无争议。问题在于是采取通过高关税进行价格支持的政策还是采取直接支付补贴的政策来进行保护。欧盟率先进行了农业政策改革，在WTO谈判中进行积极的应对。与其继续采取以往的农业政策等待农业的衰亡，还不如不惜一切试试直接支付补贴的结构改革。

　　虽然这被称为进攻性农业，但为此必须进行结构改革并将目标指向缔造"强大的农业"。如果日本的农业政策转变为直接支付型，那么不仅可以应对降低关税的问题，也有可能进行进攻性的谈判。美国、欧盟等也存在弱点。

　　日本针对2000年WTO谈判提出的提案，在缩小大米最低进口配额的同时，还包括为发挥多方面的功能而引进绿色的直接支付以及废除以粮食安全保障为由对出口数量设限等向世界呼吁的内容。重新提出在2002年进行程序提案时从日本提案中被去掉的发挥多方面功能的直接支付的提案怎么样？这才是OECD（世界经济合作开发组织）同样支持的世界通行的主张。乌拉圭回合谈判的最终局面是我们将为保障粮食安全而对出口数量限制的控制纳入到农业协定中。在现阶段的谈判中日本尽管提出了多方面的功能，但似乎是无果而终。