“政治的统治改革”考 有必要着力提高官员的工作意欲

　　官僚体制改革最重要的课题在于如何重新获得与国民的信任关系。为了符合全体国民的利益，不仅需要高举严肃纪律的大棒，也必须着力提高官员的工作意欲。随着过去的人事规则的崩溃，应该转变为通过公开人事制度形成竞争促进型人事规则。

　　在泡沫经济崩溃之后，经过被称为“失去的15年”的大调整期，日本的经济体系发生了巨大变化。不仅民众有变化，55年体制的崩溃，由于引进小选区制削弱了族议员、派系的势力，政治上也发生了巨大的变化。

　　另一方面，90年代以后，以不良债权、BSE（疯牛病）、药物导致艾滋病等问题所代表的政府的失败及逃避责任的权宜之计等大白于天下，国民对中央政府官僚的信任受到了很大的损害，对官僚的批评此起彼伏。

　　因此，官僚体制改革的最重要的课题应该是如何重新获得与国民之间的信任关系。回顾一下提倡“由官转民”、“小政府”的小泉政权，邮政和道路公团民营化、政策金融改革、公务员总人事费改革等，其意义及成果虽然得到广泛承认，但这些改革是否是立足于对“政府的失败”的反省，以恢复民众信任为直接目标的改革还存有疑问。

　　在此意义上，今后的官僚体制改革的课题应该是政府的管理改革。公司治理（企业统治）是指作为“委托人”的股东给予作为“代理人”的经营者以规则和工作意愿的制度。与之相对照，所谓政府的管理可以说是作为委托人的国民（投票者、纳税者）为了使作为代理人的官僚和政府的所作所为符合全体国民的利益而给予他们以规则和工作意愿（诱因）的制度。

　　当然，在现实中，国民与政府之间由于政治（家）的中介形成了复杂的管理关系。从强化官员与国民的（直接的）信任关系的立场出发政府应该怎样进行统治才好呢？

　　在拙著《日本经济体系改革》中已经详细论述过，政府管理改革中存在两个视点。第一个视点是以国民直接或间接地推动政府的形式加强对政府约束的方法，举例来说，与股东大会上股东行使决议权一样，有权利者作为拥有一票投票权的“投票者”通过选举能够表达对现政权的看法（“投票权”带来的管理）。

　　但是，对于每人只拥有一票的单个国民来说一丝不苟地监督政府的意愿本来就不强，监督成本也会很高。而且，在政府方面，为了维持“政府无谬误的神话”，并不一定会积极公开会明确显示“政府的失败”的信息。

　　因此，就如同对少数股东来说企业的信息公开是生命线一样，可以说为了促进国民参与政治，提高国民意见对管理的有效性，为使国民能够切实地监督政府而彻底提高政府的透明度是独一无二的重要方针。

　　小泉政府之后，随着这一大框架的决定过程被集中在经济财政咨询会议中，资料及议事等信息迅速在网上公开，与政府的经济政策相关的透明度提高了许多。在此基础之上，提高今后10年中构成经济政策两个车轮的财政健全化策略和经济增长战略的基础的政府中长期经济预测的透明度就成为接下来的课题。

　　具体而言，关于每年1月公布的《改革与展望》的附加材料“未来预测”，应该让主办者承担起年中修订、记录分析风险因素及不同主要经济前提条件所带来的影响、记录事后观察到的预测与实际业绩的偏差及其因素等义务，实现充实《改革与展望》，提高透明性和解释责任的目标。

　　此外，从提高政府透明性的观点出发应该大力推进地方分权。由于接近居民，地方自治体具有信息上的优势，而且，他们也更清楚所提供的服务的受益与负担之间的关系。因此，居民方面监督自治体的意愿以及通过监督得到的好处也更大。通过提高透明性，自治体方面也很容易感到获得居民信任的效果，可以说提高透明性的努力很容易形成良性循环。

　　治理改革的第二个视点是，不是一边倒地强化对公务员的管理及控制的大棒政策，而是考虑更为积极地提高全体国民自愿效力的工作意欲的改革。

　　关于以此为目的的公务员制度改革，从2001年制定《公务员制度改革大纲》以来，并没有取得显著的进展。虽然研究讨论了能力和实绩主义的人事管理，但公务员的任务与民间相比更为复杂，“委托人”（国民和政治家）之间复杂的利害关系的对立、难以对成果进行测算和评估等问题非常严重。因此，除非采用最高层聘用任期制等情况，否则很难充分发挥作用。

　　这是由于如果只鼓励容易出成果的业务，却不顾与同事之间的协调性关系，迄今为止在中央政府中相对少见的“拍马屁”、“袒护”、“帮派”等就很容易蔓延开来。

　　关于所谓的精英官僚，原来在晋升到课长以上的干部等级时，一直存在“up or out”（不能晋升就退职）的隐性规则，提高了官员的工作意愿及努力程度，促进了同一级别官员之间的竞争。但是，近年来，由于上级指派到民间企业的机会不断减少，在强化管理的过程中，上述隐性规则失效，使干部老龄化导致的晋升速度缓慢不断削弱年轻官员的工作意欲，这种现象不容忽视。

　　因此，建立一直工作到退休的人事制度就有可能进一步削弱精力充沛的年轻官员的工作意愿。而且，即使设立外聘职务，聘用专业行政领域的专家，但在竞争中落败的官僚只能成为“窗旁职位”，也很有可能给全体的士气带来不良影响。

　　那么为了重新建立制度，提高官员的工作意愿，使他们能够具有高度使命感从事工作，应该采取那些措施呢？

　　首先，2001年中央省厅的重组虽然合并了一些机构，但它增加了单一省厅的目标与任务，使业务复杂化，同时弱化了官员的工作意愿的一面也不容否定。即使在企业中，近年来也已经认识到多边化作战能力的弊病，指出了“选择与集中”的重要性。

　　因此，不管有没有合并经验，各省厅目前都需要彻底重新审视符合时代环境变化的“任务”（使命），探讨一种通过精锐化使官僚的专业知识和经验容易在工作中得到灵活运用，容易进行业绩评价的组织改革。为此也应该考虑重组中央省厅。

　　此外，开放以论资排辈、内部晋升为原则的封闭型人事系统，引进竞争原理也非常重要。例如一部分局长、审议官、课长的位置可以进行公开招聘，对于这些位置，所属省厅、其他省厅、民间等都可以根据自己的意愿应聘（顺便说一下，韩国从1999年起开始推行改革，20%的局长级职位实施公开招聘制，不管是否属于公务员都可以应聘）。

　　在透明公正的聘用程序下，应聘者展示自己的能力、经验、专业性，围绕着有魅力和有工作意义的职位切磋钻研、展开竞争，这对论资排辈的官僚式工作意愿也能够带来好的影响。特别是在官邸主导权固定下来的过程中，在内阁官房、内阁府，有很多不寻求省的利益而是希望为国家发挥力量的官僚。这次公开招聘官邸人员可以说是向着改革方向迈出了第一步。

　　此外，这种开放型、促进竞争型的制度改革提高了国家公务员资历的魅力，还能够将更多的优秀人才吸引到中央政府来。新政权不仅应该抑制总人事费用，还应该通过提高公务员的工作意愿和公务员的质量来构筑有效率的政府。