财政恶化为什么成问题?

小林庆一郎
RIETI研究员

内容概要
  (1)由于财政赤字的扩大,从长远角度来看日本财政难以维继。但并不会马上破产。
  (2)财政一旦恶化,政府的任意性政策会导致利率不稳,经济活动受到阻碍。另外,市场经济也会失去独立性。
  (3)财政重建应以削减年度支出为重点。有必要在预算编制程序上下功夫。

  日本政府税制调查会提出了要阶段性缩减、废除"一定比例减税",对财政重建展开了实质性的讨论。本文针对财政重建必要性进行了归纳整理。

如何看待现状?

  表明财政现状的数字有作为资本而积累起来的政府债务和表示该政府债务的每年递增速度的财政赤字。

  以下"一般政府财政收支对GDP之比"(柱状图表),显示出财政赤字和国内生产总值(GDP)的比例关系,大致上可以看出赤字幅度在逐步扩大,如此下去债务比例将会无止境地扩大下去。

一般政府财政收支对GDP之比

  另一方面,以下的"债务余额对GDP之比的推移"(曲线图表),所显示出的财政赤字累积起来的政府债务对GDP之比中,债务总额竟达到了GDP的160%(细线)。

债务余额对GDP之比的推移

  这在世界先进国家中是最差的水准,而且是以最快的速度在持续增加。然而,日本政府拥有近430万亿日元的金融资产,其中230万亿日元为有流动性的现金、存款和证券。扣除这些金融资产后的纯债务则为GDP的近70%左右(粗线)。从纯债务上来看和欧美相比还说不上是太差的。

  通常,债务负担的大小是以纯债务的多少来衡量的,所以,可以说财政破产尚未迫在眉睫。

  财政赤字的急剧扩大表明日本的财政难以长期维持稳定,而纯债务数字则说明了日本财政尚不会马上破产。

三大弊病和背景

  日本的公家债务特征是债主大都是国内企业和投资家。简单地讲,就是日本人在向日本人借款。

  对日本经济景气对策持积极态度学者曾强调过这一点,表示"即使政府债务膨胀,也不过如同右手向左手借钱,没有问题",主张财政扩大。纯债务额不大也成为了这一论调的根据。

  但是,我想指出目前的财政造成了三大弊病,而且其背后存在着一个"思想性问题"。

  第一点是"流动性问题"。即使纯债务并不多,但债务总额却为GDP的160%。对于这一巨额债务,若债主同时要求日本政府偿还贷款,那么政府便会立即陷入无法偿还的困境中。即政府债务"挤兑"。这种情况虽然事实上并不会发生,但"可能会出现挤兑"这种心理上的不安情绪一旦扩散,公债市场会变得非常敏感,公债的价格和利率可能出现上下波动。

  公债利率由于联动着家庭经济及企业的借款利率,所以如果利率不稳定,则家庭经济和企业的经济活动将受到重大的损失。

  第二是"信赖性问题"。投资家之所以一直持有国债,可以说是源于一种信赖感,即"政府终究要削减年度支出或增税,由此就能维持财政的持续稳定了。"

  但是,公共债务的金额增加的越多,财政重建所需要的年度支出削减和增税的幅度也就越大。

  另外,在什么样的情况下实现财政重建,将决定政策范围和程序的不同。结果,人们对财政前景的预测,也各不相同。

  投资家对财政的信赖,在很大程度上依附于政府今后所采取的政策行为及对其的预测上。公共债务越多,对于今后的政治及政府心血来潮(的预测),将会出现大大动摇投资家现在持有的信赖的风险。

  这种风险一旦加剧,投资家自然会变得敏感,进而引起"流动性问题",结果会造成利率波动和经济活动受阻。

  第三是"收入再分配问题"。的确,公共债务是一个日本人向日本人借钱的结构,但一般来讲,持有国债的是富裕阶层,而低收入阶层并不拥有。政府若为了偿还公债而增税,则会变成是以税金的方式从国民那里筹集资金,然后将这些资金支付给富裕阶层的国债持有者。

  就是说,公共债务结余一旦膨胀,则可能会导致从低收入阶层向富裕阶层的逆向收入分配的深化。收入差距的扩大势必会引起社会问题。

  接下来探讨一下背后存在的"思想上的问题"。

  近代自由主义经济的出发点是从民间的经济活动中排除政府权力的随意介入。

  对财政的不安心理高涨、利率上下波动的问题,等于是政府就税金和年度支出所做出的随意裁定的方针决定永久性地扭曲了利率这一市场经济的基本条件。

  公共债务的膨胀使市场服从于财政,结果破坏了对独立、健全的市场秩序的信赖。我认为从长远角度来看,这也有损于对市场经济的信赖。

着手重建

  要改善财政,只有削减年度支出、增税和通货膨胀这三种手段。但是,尽可能地排除政府的随意干涉是市场经济的原则,从这一角度来讲,就不能是为了财政重建而随便怎样都可以的。

  通货膨胀将使国民生活陷入混乱,可以说这是最应该回避的行为。增税也会严重地扭曲民间的自由经济活动。

  削减年度支出由于是政府实施减少收入再分配,所以从这一意义上讲它对国民生活也有不良影响。但是,从不限制国民的自由经济活动这一点来看,是最具有正统性的,而且政治上也易得到支持。另外,国外的财政重建的事例中,放弃增税手段,而是以削减年度支出为中心进行财政重建,进而取得成功的比较多。

  从财政重建的尝试中也有教训吸取。首先,不要错失良机招致景气夭折。为此需要观察经济指标的变化,运用法律手段预先准备好可延长增税和年度支出削减时机的"弹性条款"。

  作为财政重建的对象,对"财政赤字幅度"设定数值目标也不能说是妥当的。财政赤字随着难以控制的各种经济环境的变化而发生改变。所以作为政府的目标是不妥当的。

  当然,制定"要求增加预算额的政府机关和政治家有义务自己负责引进新财源"等一些具体的规定是非常有效的。这在许多国家的财政改革中被引用,有效地发挥了削减赤字的作用。

  促使政治家及政府机关的要求和责任范围统一一致,将可以成功地激发出最大的缩减努力。

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2004年12月5日《朝日新闻》

2005年2月1日登载

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