迎来最后阶段的公路财源讨论——基于社会性费用负担的观点

　　公路财源问题的讨论迎来最后阶段。为了使公路利用维持在合理的水平，由利用者负担社会性费用的观点是很重要的。基于这一观点，取消暂定税率、降低燃油税负担的方向是不合理的。成本效益分析中乐观估计效益的做法也应该纠正。

　　修订公路财源制度成了政治性争论的焦点。正是在这样的时刻才必须根据冷静的分析，周到地评价替代方案。

　　公路财源制度原本涉及两个相互重叠的问题。

　　第一个问题是应该要求公路利用者负担多少费用。现阶段争论的焦点正是应不应该取消暂定税率。公路利用者不仅要负担燃油税，还要负担高速公路费等，因此与这些因素的关系也很重要。

　　第二个问题是如何使用征收的税款。除了涉及将其纳入一般财源还是特定财源的问题外，还存在如何在地区间进行分配的问题。

　　燃油税、高速公路费影响到如何利用公路和选择汽车种类。例如，如果过份降低燃油税，汽车的利用就会过大，而公共交通工具的利用就会过小。而且油耗差的车辆也会增多。

　　公路利用带来了各种各样的社会性费用，这些费用大致分为三类：（1）提供公路服务的费用（公路损坏费用等）；（2）向其他公路利用者支付的外部费用（公路拥挤费用、事故费用等）；（3）向公路利用者以外的人支付的外部费用（地球变暖费用等）。为了使公路利用维持在合理的水平，必须让公路利用者负担这些社会性费用。

　　笔者在去年撰写的《公路特定财源制度的经济分析》一文中，展望了有关公路利用的社会性费用的国内外研究情况。根据该文的论述，可以将汽油轿车带来的社会性费用按下表归纳。

　　　　社会性费用的推算值存在很大的差异。在该表中，将现阶段被认为最佳的推算值作为中间值，在被认为具有一定可靠性的推算结果中，分别将最低水平和最高水平设定为低值和高值。

　　在社会性费用中最大的一笔是公路拥挤外部费用。假设每行驶1公里7日元，以每升汽油计算，推算为65.8日元。这比现在的燃油税高。但是，公路拥挤费用取决于拥挤的程度，因此不同时间段、不同路线的变动也很大。

　　日本的地球变暖费用，对策费用的推算值以平均每吨碳3万日元为前提，平均每升就是19日元，数值颇大。从世界范围来看，多数国家低于这一水平，但是随着今后地球变暖问题的日趋严重，估计将呈上升趋势。

　　假设不受技术上和制度上的限制，能够自由地选择最佳政策，并且假设中间推算值是正确的，那么最佳的税收体系及费用体系结构如下：

　　（1）为应对地球变暖和原油依存费用，将汽油税设为每升大约24日元。（2）关于汽车行驶发生的公路拥挤费用、事故费用等，让利用者平均每公里负担大约10日元的行驶费用。

　　按目前状况，难以在高速公路等收费公路以外的地方引进行驶里程税，可以考虑用燃油税来替代。关于行驶里程税部分，如果以燃油税换算，中间值大约为100日元。

　　一旦持有车辆，就存在在车辆的生产过程产生温室气体的问题。但是，从定量分析来看，这一数值很小，几乎可以忽略不计。此外，生产阶段的外部费用最好按照与其他制造业共同的基准进行征税。因此，可以认为保有车辆发生的外部费用基本上为零。

　　按照现行税制，尽管燃料税中包含挥发油税、石油税等，但每升汽油也只有59日元左右，不到表中所示的中间值总计的一半。相反，对车辆却征收了高额税，通常情况下车辆税的负担远大于燃油税的负担。此外，高速公路费非常昂贵，假设每行驶1公里25日元左右，换算成每升汽油的话就超过200日元。

　　遗憾的是，现阶段尚无法依据本推算正确回答挥发油税应该定为每升90日元还是120日元这一问题。然而，基本上不可能合理地取消暂定税率，将燃油税负担降低至每升30日元左右的水平。

　　另一方面，即使利用者负担了与社会性费用相适应的燃油税，也不能说将全部税收花在公路建设上。

　　首先，向公路利用者以外的人支付的地球变暖费用等外部费用没有理由用于公路建设。最好将其作为环境税纳入一般财源。

　　其次，关于公路损坏费用、公路拥挤费用部分，众所周知，在一定的假设条件下，“收支均衡特性”是成立的。当这一均衡成立时，用设定最佳税率征收的税款刚好能够维持最佳公路建设水平。不过严格地说，在多数情况下收支均衡特性成立的条件都不能得到满足。

　　大致说来存在以下的问题。为了能够作为公路使用，需要一定程度的公路宽度、地基建设、公路铺设等，要花费相当大的固定费用。在交通需求小的地区，依靠利用者的燃油税负担无法弥补这一固定费用。即使在这样的情况下，利用者享受的效益会超过税负担，因此仍以建设公路为宜。例如，对于那些因生急病需要火速赶往医院的人而言，公路利用的价值应该远远高于税负担。如果这样的超值部分（在经济学上将这一现象叫做“消费者剩余”）足够大，即使赤字，修建公路也具有价值。

　　在交通量大、网络密集的大城市圈，情况正好相反。这是因为在公路建设上追加投入的费用逐渐递增，而得不到与成本增加相适应的效益。

　　第三，在生活公路方面，为行人提供服务、防灾功能等汽车交通以外的效益很大，因此最好拿出固定资产税等市町村民税进行填补。

　　基于上述分析，理想的方法是积累个别项目的成本效益分析，导出最佳公路建设水平，将必要的财源作为公路建设预算。政府在《公路中期规划（草案）》中提出积累必要财源，并以此为基准决定公路财源的方针，可以认为就是采用了这一方法。

　　但是，该草案的内容还存在各种各样的问题。

　　例如在与公路相关的税收方面，如果考虑到因歪曲征收费用、价格体系而产生附加的社会性费用的话，则必须严格设定费效比。此外，还需要重新讨论设定时间价值的问题。日本与欧美各国相比，上下班、休闲的时间价值设定得稍高，因此存在过大推算效益的倾向。

　　此外，在现在的业务评估中使用的是日平均交通量，没有很好地考虑高峰时的交通堵塞情况。在上下班时间堵车严重的地方城市近郊路线等，存在效益评估过小的问题。

　　到目前为止几乎没有针对草案内容深入地开展讨论。我们认为应该仔细核查其内容，尽快判断需要确保多少财源。