公共采购制度的课题

金本良嗣
RIETI教职研究员

1 公共采购中缺乏激励机制

  在日本怎么只有公共工程才会出现问题的议论,实际上公共工程中的问题涉及到整个公共采购体系。在防卫及信息体系也发生了很多问题,虽然发生在不同的领域,但问题的根源都是一样的。

  公共部门与民间企业两者在采购上的决定性的差异在于,公共采购者缺乏以便宜的价格采购优质产品的动机。如何改善这种状况、在无法改善的情况下怎么应对才好,这是解决公共采购问题的出发点。

  公共采购中最大的问题是政治上的机能不完善。公共采购是由国民的税金来支付的,作为纳税者的国民当然希望以便宜的价格购买到优质的产品,问题在于国民的这一呼声无法到达订货现场。

  最近虽然发生了很大的变化,但公共工程仍然是政治中的一大问题。建设公司请政治家向公共部门施加压力,要求使该企业在接受定单中处于有利位置,这种情况屡有发生。

  另外,为了保护本地企业,通过指名竞标来排除其他地区企业的情况非常普遍。在一般竞争性投标中也在考虑地区因素。在大规模工程中甚至还有采用JV(合资企业)制度,强制本地的中小企业组建JV的情况发生。这些保护本地企业的政策甚至导致了接受订单的本地企业并不进行实际施工,而只是拿走自己的利润而将工程上包、整包给大型企业的病态现象(参照参考文献1)。

  负责公共工程招标业务的官僚组织也存在固有的问题。最大的问题是,他们根本没有削减采购支出的动机。在民间企业,由于削减采购支出与自身利益的增加直接相关,得到奖励或晋升的回报是当然的事情。然而在公共部门,即便削减了支出也不会转化为自己的利益。日本迄今为止的体制不是赋予相关责任人以削减支出的动机,而是通过详细的限制来约束采购者的决定权。比如仅以价格为指标来进行竞标,报价最低的投标者自动获得定单就是这样的一项原则,考虑非价格条件的招标方式、投标后就价格及合同内容进行谈判等不过是特殊的例外。而且,事先估算出作为价格上限的预定价格也被确定为采购者的一项义务,同时还由会计检察院对估算的价格是否合理进行检查。与日本不同的是,很多欧美国家都认可更为多样的采购方式,而且,正如公平交易委员会所指出的(参考文献2)那样,在欧美国家几乎看不到像日本这样的制定预定价格的采购体系。

  从采购者性恶论出发,给他们设立仅仅根据价格来决定竞标结果的义务当然是非常自然的。由于获得订单者是通过投标者之间的竞争来决定,采购者不可能使特定的人中标。而且,只要投标者相互之间不串通在一起,采购者不需任何努力,通过竞争价格也能降低。通过规则(法令)来约束采购者的决定权的方式所带来的最大的问题是形成了采购部门只要遵守规定就行而没有必要去努力降低支出的风气。这种心理状态在日本的公共采购现场中根深蒂固,这实际上是最大的问题。

2 美国联邦政府的公共采购制度改革

关于采购者的决定权问题,可以参考美国联邦政府进行的大胆的采购制度改革。Kelman(1990)以IT领域为中心调查了美国联邦政府采购的实际情况,通过调查他发现对采购者的严格限制滋生了严重的低效性(参考文献3)。在美国的采购体系中虽然也有可能将订单下给报价并非最低的投标者,但为此必须提出该投标者质量更好的客观证据。这里非常重要的一点是,采购方过去的经验不被当作客观证据。比如说,某部门以往的供货商经常出现当计算机系统发生故障时不能立刻派遣负责人来解决问题或派遣来的系统工程师能力很差等问题,但即便将这些情况一丝不苟地记录下来,这类证据也会被采购机关视为主观证据而不予采纳,在下次采购时依然会忽视这些问题。能够证明供货商服务不好的客观证据仅限于以其他多数采购机构及民间企业的采购者的调查结果为基础的能够断定服务不好是在统计上有意义的情况下。在这样的体系下,由于服务再好也和下次接受订单无关,服务当然就会越来越差。

  Kelman以类似的案例研究结果为基础,提出为了改善美国的采购体系就应该扩大采购者的决定权。对于随着决定权的扩大而带来的不正当行为的增加,通过适用诱捕式调查及监听等现代搜查手法就完全能够控制。

  此后,Kelman进入了联邦政府,从1994年起到1995年作为采购制度改革(The Federal Acquisition Streamlining Act of 1994, The Federal Acquisition Reform Act of 1995.)的领导而活跃在政治舞台上。他的联邦采购制度的改革主要有两个要点:
  (1)赋予订货者以决定权。
  (2)对中标者的表现进行评估,并使用该评价作为下一次下订单时的评价。

  改革后取得了引人注目的改善。首先,办手续所花费的时间被大幅度缩短。以前签定合同要花一两年,现在只要两三个星期就行。在计算机方面,由于一年后同样机型的产品价格往往会大幅度下降,以前曾有按一年前的价格来购买计算机的情况,现在这种情况消失了。第二,采购价格也大幅度地降低了。由于联邦政府是大批量采购,所以最后以约相当于普通商店售价的一半的价格购入了计算机。这种情况在改革前想都不敢想。第三,由于现在工作的业绩评价将与下次接受订单直接相关,所以服务也得到大幅度的改善。

  关于订货者的决定权会招致贪污的担心,Kelman认为通过约束订货者的决定权并不能有效地防止贪污。关于贪污等,通过揭发、惩罚条例等就可以处理,幸好美国的联邦政府中与订货相关联的贪污很少。关于这一点,一般参与采购的还包括(1)用户,(2)技术人员,(3)合同负责人、(4)律师等四类人,这四类人之间的谈话过程都会记录在案,这也是不会发生问题的一个因素。而且,合同负责人(Contracting Officer)还会考虑采用什么样的合同(是采用PFI(私人融资计划),还是采用CM(建筑管理))。合同负责人几乎都要求有MBA的学位或至少在商学院学习过几门课程,这些课程中的一项就是谈判(Negotiation)的课程。

  日本则不同,通常没有一个相当于美国的Contracting Officer的人发挥作用。关于公共工程,大多情况下Contracting Officer的那些职能是由技术人员来兼任的。在这种情况下就容易产生不正当行为。而且,在日本各项业务并不会明确指定对该项目拥有权限及责任的负责人,大多是采取团体负责制度。在这种情况下,反而容易受到来自政治方面的压力。在受到来自组织高层的压力时,部下们一般难以进行抵抗。

3 公共工程中政治的扭曲:保护本地企业

在赋予采购者以决定权时,一个问题是采购者有可能滥用这种决定权。实际中存在很多采购者违反纳税人利益的行为。其典型之一就是在公共工程中实行对本地中小企业的保护。

  如果没有竞争则价格不会下降,质量也不会提高。日本的公共工程的最大问题就是竞争无法在其中有效发挥作用。最近,可以看到部分因相互竞争而使中标价格大大低于预定价格(最高限定价格)的个案,但从整体来看,可以发现中标价格往往非常接近预定价格,串通体制依然存在。

  如果采购者认真的话,防止投标者串通并不是一件那么难的事。避免串通的基本对策主要有两个,一是尽量增加能够投标者的数量,这样串通就不容易做到了,另外就是让没有参加进串通团体的局外人参加投标。在横须贺市、宫城县、长野县等一些地方自治体中,引进了一般竞争投标,能够参加投标的企业数增多的结果是出现很多订货价格大幅度降低的案例。比如,横须贺市的一般竞争投标将能够参加投标的资格由原来设定在30家公司扩大到近100家公司,潜在的参加投标的公司就增加了。在有这么多的企业的情况下,私下串通就变得非常困难。很多自治体的平均订货率(订货价格与预定价格的比率)都在95%或更高,但在横须贺市却降到了85%。在横须贺市,几乎所有的采购项目都不存在串通的情况,与此相对,可以推测在平均订货率高的其他自治体中,只有很少的个案不存在串通的情况。

  而且,有必要注意到实际参加投标的企业数与有能力参加的企业数是完全不同的两个数字。在因很多企业都能够参加从而加剧了竞争性的项目中,实际参加投标的企业数往往不多。举例来说,在竞争性强的美国,投标企业数经常只有三~五家。这是由于为了准备投标,在成本的估算等方面要花费相当多的费用,而在中标可能性不高的情况下,很多企业选择不参加竞标。

3-1 通过地区条件等来进行地区企业保护

投标串通不断蔓延的背景中包括公共订货者不努力阻止串通或采取助长串通的行动等因素。其中最主要的就是通过限定地区条件来保护本地企业及利用等级制带来的市场分割与日本式的JV制度。

  在日本地方自治体的采购中,常常优先指定该地区的本地企业。正如公平交易委员会也曾批评的(参考文献4、5),在限定只有本地企业才有参加投标的资格、或给中标企业附加向本地企业下包的义务时:
  (1)由于参加投标的范围缩小,竞争发挥其作用的余地也缩小了,结果导致订货价格的提高
  (2)由于不存在与本地之外的其他企业的竞争,串通投标等变得容易了
  (3)强制组建JV也容易诱使企业之间利用为组建合资公司而谈判的机会串通投标。
这种本地企业保护政策在地方自治体中非常显著,甚至在国家的订货中也在进行对地方企业的保护。这是由于地方自治体及政治家常常要求优先本地企业。

  在很多情况下,优先对本地企业下订单往往和分割下订单结合在一起。几乎所有的公共采购者都采用等级制度。等级制度依据的是与建筑公司的规模及技术力量相应的排名(分等),根据级别来决定一个企业能够接标的工程金额。日本的等级制中,不仅低等级的企业不能参加高等级的工程,高等级的企业也不能参加低等级的工程。等级制强制实行与企业规模相应的业务分区,带有限制竞争的效果。

  在想让本地的中小企业接受订单时,常常有将工程分割为数个小部分来招标的情况。工程分割得越小,就越不可能进行建材的一揽子订货及有效利用建筑机械,这样就会提高费用。在估算工程的预定价格(最高限制价格)时,由于工程的规模越小一般管理费用所占的比率就越高,仅这部分就增加了很多费用。而且,分割招标还容易诱发在每项被分割的工程中分摊接标的串通投标。

  体现本地企业优先招标及分割招标的弊病的极端的例子就是"上包、总包"的问题。所谓"上包"是指,中小建筑公司将原来承包的公共工程转包给大型企业去做;"总包"是指,不是将工程的一部分,而是将全部工程转包出去。在容易进行工程分割的道路铺设业中该问题非常突出,中小企业将承包的工程总包给大型企业的上包行为非常普遍。

3-2 改变政治的必要性

如果地方政治充分发挥其机能,当然不会采用本地企业优先的政策。建筑公司几乎不可能超过一个地区居民的半数。这样,由于保护本地企业所导致的建筑成本的上升,加重了纳税人的负担,居民当然不会允许这种情况发生。但是,在日本的地方政治中却存在部分建筑公司的利益受到重视而一般纳税人的利益却被忽视的倾向。这种情况的原因之一是居民的政治参与并不充分,另一个原因则是,公共事业中来自国家的补助金(也包括计算交付税交付金中的实质性补助)占很大的比率。这样,政府采购会反过来影响到居民自身税负的部分很小,因而没有培养起居民的成本意识。

  长期来看,如果不改变地方政治的现状则无法从根本上解决问题。如果不改变地方政治中部分建筑公司的利益受到重视而一般纳税人的利益却被忽视的结构,则无论采用哪种对策,即使用尽种种手段,各种各样的利益诱导也依然会继续发生。

  在地方政治的改革中选民的意识改革非常重要,但这不是一朝一夕就能完成的任务。但是,在美国,重视对利益团体的特权分配的旧有政治手法被迅速废止,对一般居民来说,竞相探讨如何以更低的成本提供更优质的服务的新风格的领导人越来越多。在日本也发生了类似的变化,出现了通过引入一般竞争来谋求提高竞争程度的自治体。尽管如此,目前依然没有放宽地区条件,认可非本地企业加入竞争的自治体还凤毛麟角。

  为了促进这类变化发生,要彻底实现行政的公开性,必须使一般居民能够对行政效率做出判断。特别是在公共工程中,要彻底实现招标中的公开性,必须使用一般居民能够方便地以很低的成本接触到的诸如因特网等媒体来公布招标经过及中标结果。在不久前虽然规定政府有义务公开招标信息,但在因特网上公开招标的却还并不那么多。而且,信息公开的方式也是每个项目分别使用一个文件,常常让人难于对其进行分析,不像横须贺市这样以一览表的形式公开,很容易对其进行各种分析,这样来自外部的监督就容易发挥作用。

  此外,由于来自国家的补助数额巨大,地方自治体更热衷于获得国家补助而不是削减支出。这样就产生了很多弊病。因此有必要停止或削减来自国家的补助,使地方自治体有更强的动机来削减支出。

3-3 必须从国家的水平上处理保护本地企业的问题

在其他地区都优待本地企业的现状下,仅仅自己一个地区停止对本地企业的优惠缺乏政治上的动力。自然而然,我们也很难期待地方自治体自动废除优待本地企业的政策。但是,如果所有自治体同时废除对本地企业的优惠,几乎对所有自治体都有好处。这一结构与国家间的贸易保护问题一样。关于国家间的贸易,由于认识到经济大恐慌时的失败,在反省的基础上设立了GATT及之后WTO。以这些国际组织为中心,通过国际性的强调来推进自由贸易(以及阻止贸易保护)。第二次世界大战后日本经济之所以能够发展,不管怎么说也是由于维持了自由贸易体制。

  在国内也有必要采取类似的行动,而国家必须成为该行动的中心。有必要在国内建立一个能够发挥与WTO类似功能的组织。目前,从事这项工作的只是负责禁止垄断政策的公平交易委员会。有必要在更广的范围内强力推进该项政策。特别是对那些从国家领取补助的产业,应该尽快制订禁止优待本地企业的制度。在欧美各国存在很多由国家对优待本地企业的政策进行限制的例子。比如在德国,优待本地企业的行为就被全面禁止。在其他国家,最起码也要在国家补助的建筑工程中禁止优待本地企业。在日本也有必要尽快寻求对策以应对优先照顾本地企业的政策。

4 灵活的采购方式的必要性

在给采购者以决定权的时候,他们在与本地中小企业的关系中很有可能滥用这种权力,而在对大企业的招标中则没那么严重。金丸事件之后的一系列腐败事件之后,几乎看不到大型一揽子承包商行贿或送钱的了。给予招标者以决定权之所以非常有必要是由于发包的工程往往是大规模的复杂的工程,所以几乎都是发包给大型企业。

  在竞标中存在两种方式,一种是先对投标企业进行粗略区分,详细地告诉他们工程的样式,然后只进行报价方面的竞标,另一种是接受对非价格要点的提案,对这些提案进行评价,再结合报价来评标。在只根据报价来竞标的情况下,当然没必要给采购者以决定权,而在后一种情况下,如果过度约束采购者的决定权就会产生很大的弊病。比如说,一旦决定只进行一次投标,就不会再去考虑让企业多次投标,从中筛选出中标者的过程,关于这一点,让我们再详细地讨论一下。

  只根据报价来进行投标的好处在哪里呢?质量及标准中存在着各种可能性,不同的投标者也各自有擅长及不擅长的地方。将这些限定在一种只根据报价来进行的竞争上,往往会失去很多有价值的东西。如上所述,由于仅仅以报价来招标,采购者做决定的余地非常有限,所以不用担心采购者的道德风险,这是好处。但其他方法也有提高竞争性,能够使报价降低等的好处。在质量完全相同只凭报价进行的竞争中,几乎无法指望获得由企业独特性带来的利润。反映这种情况的一个例子是,通常在民间市场上,卖方常常通过努力使产品与众不同而确保哪怕不多的一点独特性。与此相反,买方则希望产品标准化从而提高企业间的竞争性。

  引入非价格因素的招标(日本称之为综合评价方式)的好处在于:
  (1)买方能够选择符合自己需要的质量与标准
  (2)供方可以选择自己拿手的标准
  在此两点之外还有
  (3)很难串通投标
的好处。在仅仅依据报价进行招标的场合,串通团体只要决定了投标报价就可以了,而在必须提出关于质量及式样的方案的场合,串通团体对这些方案也必须进行调整,秘密地不留证据地进行串通调整就变的格外困难。而且,由于做出像样的提案书也会增加很多成本,仅仅为了应付投标而将投标者集合在一起也变得很困难。实际上,在要花费1亿日元左右来制作提案书的PFI项目中,即使投标者很少,也没有人愿意私下串通了。

  从以上简单的考察可以看出,旧有的仅以价格来竞争的方式也有好处,除了建筑质量及标准非常重要的情况及有必要避免投标者私下串通的情况下,没有必要引入非价格因素来进行招标。比如地方公共团体进行的小规模的公共工程的招标,大多数情况下都希望只进行报价上的竞争。但是,在大规模的政府采购中,就不希望如此了。日本的采购制度的问题在于,还不能很好地应对引入非价格因素的招标。

  第一个问题前面已有所涉及,现在还没有实施让投标者多次提案,逐步筛选出最后中标者的招标方式。通常提案书复杂而且篇幅巨大,比如让五家企业提出提案书,对这些提案进行详细的比较研究的工作无论是对投标方还是采购方来说都将带来巨大的花费。合理的办法是最初先让投标者提出概略的提案书,逐步进行筛选,最终选择两、三家企业提交详细的提案。美国的《联邦采购条例(FAR)》中规定,在接受最初的提案之后要对其进行评审,然后选出提出最终提案的企业,整个过程要分为两步进行。

  第二个问题是在采购者与投标者之间不进行谈判。比如在美国《联邦采购条例》中规定的采购程序中,明明白白地规定在提出最终提案前要进行谈判(参考文献6)。在提案书提出之后,采购者对其进行评价并选定能够参加最终提案的企业(被称为决定竞争范围competitive range),在确定竞争范围与提出最终提案之间采购者与投标者双方进行谈判能够对提案进行修正。而且,即便是在最终提案后,从第一位的投标者开始受理提案,也常常就合同内容进行谈判。

  在日本并不通过谈判而对提案进行修正,投标者的提案被认为是不允许变更的。举例来说,虽然A的提案在目前比B的提案好,但如果对B的提案进行部分修正则B的提案更好,如果能够进行谈判那么B就能根据需要充分做出修正,但在日本却不会进行这种谈判。

  财务省规定有"在综合评价方式中根据需要可以分阶段来进行评定,判断优劣,通过逐级筛选来决定与谁签订合同",以及"WTO的政府采购协定,在通过谈判来对评判标准及技术条件进行变更时,必须使所有参加投标者以变更后的条件为基础进入最后的投标,不允许与特定的投标者通过谈判来变更与该投标者之间的合同内容。"的保留限制,这就明确表示了"在评标时可以就合同内容展开谈判"的立场。(参照财务省主页http://www.mof.go.jp/kanwa/kw13/kw13a.pdf [PDF:16KB](日文))。在平成17年3月25日由内阁会议决定的监管改革、推进向民间开放的三年计划(改定)中也表示:"可以认可为了实现经济上价值最高的采购而在投标的过程中,使多个企业提出提案,招标者通过与各个企业分别进行谈判来选择中标者的做法。这样,即便在我国,在认为适用这一条款的场合下也必须在采用这种方式的同时考虑程序的公正性、透明性及经济性。(国土交通省、总务省、其他与招标相关的府省)。"如果招标者认真的话,采用这种招标方式其实并不那么难。

  此外,关于最终提案书提出后的谈判,虽然有部分在投标后以VE的形式由投标者进行提案的例子,但在日本几乎都不进行真正的谈判。在欧美各国,对投标报价的估算进行检查,使投标者降低估算过高的部分报价的情况很常见。这种做法也是有必要的。

5 结语

日本的政府采购制度几乎是原样继承了制定于明治时代的会计法。主要的变更点是在大正时代引进了指名竞争投标的制度。而在欧美诸国,随着环境的变化政府采购的方式也在发生了很大的变化,从国际角度来看日本运用采购制度的方式是如此特别,几乎让人怀疑日本是否批准了同一个条约(关于政府采购的协定)。在采购规格化的物品以及在单纯的工程招标中这并不会带来什么问题,但在计算机系统、复杂的大规模工程、PFI项目中则会带来相当大的低效性。

  为了改善这种状况:
  (1)通过多次投标实施逐步筛选投标者的招标程序
  (2)在提案书提出之后最终提案投标之前及提出最终提案之后实施的信息交换及谈判
等是有必要的。在法律制度上当然也是有可能的,现在已经到了为了实施这种采购模式而努力进行详细的制度设计的时候了。

  此外,在考虑非价格因素的综合评价方式中,现行的预定价格制度并不合理。它没有考虑到高质量的产品,因为与低质量的产品一起应用最高限定价格是不合理的。关于综合评价方式,取消会计法上对预定价格的约束性上限就可以解决,不过是政令(预决令)水平上或者运用上的问题(参考文献7)。

  如果使采购方式具有灵活性,那么就会带来采购者的决定权,于是就会产生滥用这种权力的可能性。但是,关于上面提到的两种改善,如果通过以文件或电子邮件来进行信息交换及谈判以留下证据,那么就不用担心决定权会被滥用。随着透明性的增加,与现在的方式相比反而会降低滥用职权的可能性。

  使采购方式具有灵活性并不会无限制地增加采购者的决定权。对于越来越标准化的产品以及使用标准的施工方法就可以满足需要的中小工程来说,最好采用认可更多企业进行投标的一般竞争性投标。特别是针对通过地区条件而将工程"分配"给本地企业的运作方式,有必要在国家级的政策上对此进行限制。由于本地企业大多相互比较熟悉,如果在采购中设定地区条件,那么就会使串通投标变得更加容易。

  退十步讲,即使在承认本地企业优先的情况下,也希望采取美国常常采用的优待弱势企业的政策,在投标报价中给它们加分。这说得就是比如哪怕在招标中规定本地企业的投标报价比其他地区的企业高5%也可以向其订货。如果采取这种方式,由于有来自其他地区的企业的一定程度的压力,串通的可能性就降低了,如果本地企业相互之间展开竞争,即便有5%的加分,由于订单价格并不会就高出那么多,也能够抑制给纳税人带来的损失。

* 本文的内容系笔者的观点,并不反映任何机构的意见。

参考条文

第十四条谈判(Negotiation)
1 缔约国、机关等在如下各种场合中进行谈判的行为可以被认可。
(a)第九条2的公示中(作为采购项目的程序的对参加供给者的邀请)机关对谈判的目的进行公开的采购场合。
(b)进行评价的结果显示根据公示或招标说明书中确定的特定的评价标准无法确认哪一方的投标明显对政府最有利的场合

2 谈判主要用于确认投标的长处与短处

3 机关必须对标书保密。机关不得向特定的参加者提供以支持其改善投标书使之达到其他参加者的投标书的水平为目的信息。

4 机关在谈判中不得对不同的供给者区别对待,特别要确保以下方面。
(a)排除参加投标者必须依照公示及招标说明书中所确定的标准进行。
(b)所有标准及技术性条件的变更必须以书面的形式通知给所有继续参加谈判的人。
(c)对于所有参加进一步谈判的人,基于变更的要素给与重新提案和修正提案的机会。
(d)对于所有参加进一步谈判的人,在谈判结束时,允许他们在共同的期限之前进行完成最终的投标。

《金融》Vol.41, No.2(2005年5月号)

参考文献
  1. 金本良嗣编《日本的建筑产业》。日本经济新闻社(1999)。
  2. 公平交易委员会“以在公共采购中充分发挥竞争性为目标”,2003年11月18日
  3. Kelman,S.,(1990),procurement and public management, The AEI Press, Washington, D.C.
  4. 公平交易委员会“从竞争政策的观点看地方公共团体的规定·关于招标等”,1999年6月28日
  5. 公平交易委员会"第七届关于公共招标的与公平交易委员会的负责人联席会议文件",1999年9月30日。
  6. 安本由香“美国的公共采购制度”,建筑经济研究所《研究所便览》,No.193,pp.11-17,2005年3月。
  7. 小泽道一“公共工程招标合同方式的多样化与法制上的问题”,载《法学家》N0.1136.p.79.1998年6月。

2006年3月16日登载

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