政府再设计研究报告 企业治理也可以运用于政府

　　如果在政府中应用企业治理的体制，政府的效率就可以进一步提高。具体来说可以提出下述建议：（1）严格公共会计，将居民监察要求引进机关，（2）包括日本银行在内的特殊法人采用董事会的方式，（3）重新研究急需提高效率的医疗及年金制度。

　　小泉纯一郎内阁以来，虽然“小政府”成为施政的宣传口号，但问题的本质的并不是政府的大小，而是如何才能使政府充分发挥功效。在日本经济研究中心，从（1）构筑杜绝官商勾结等腐败的体制，（2）在医疗、退休金等领域，在维持“国民的安心”的同时提高效率等方面，对政府的应有状况进行了探讨。我在此介绍一下关于“政府的再设计”研究的部分内容。

　　如何做才能使政府的腐败减少呢？政府当然不是不受治理（governance）的。议员通过国民选举的形式而能受到监督。即使在选举之外，针对地方自治体还有居民诉讼制度，近年来这种制度正在得到强化。国家及自治体的预算、结算公布出来，议会对其进行核查。在自治体里设有监察委员，在国家则设有会计检察院，对贪污及预算执行中的浪费进行监督。

　　但是治理政府的体制还是非常不充分的。检查之所以不力，是由于与市场交易不同，政府服务的负担和收益失衡。

　　消费者在购买商品服务时会比较价格与内容，做出严格的评判。与此相反，在警察及消防、学校、公路服务、公共医疗保险等服务中，受益者或者是完全不用负担费用，或者是只负担其中的一部分。大部分费用是以税收及社会保险费的形式由“全体国民”来负担的。因此，对单个服务的内容与费用的检查就很松。这正是议会被赋予监督职能的一个理由。

　　但是，从历史来看，议会所发挥的监督作用日渐衰弱。在明治宪法初期只有高额纳税人才拥有选举权的时候，帝国议会常会严厉迫使政府削减支出并降低税率。但是自从普选开始以来，议会容忍支出扩大的倾向就变得很明显了。

　　如果仿效企业治理（corporate governance），就会发现政府治理还有很大的紧缩余地。这是由于企业的治理结构是经过长期的历史而建立的一种对付经营团队的贪污及失败的结构。

　　市长及知事等领导人的选举，与企业敌意收购有相类似的一面。经营内容不好，股价下滑的企业，通过向股东提出改善经营的方法，同时收购股份，就有可能掌握股东大会的过半的投票权。同样，当自治体由于运营效率很低，无法以低成本提供合乎居民需要的服务时，通过提出改变行政的提案，同时参加领导人竞选，就有可能实现政治上的转换。

　　但是，为了使通过具体的政策提案实现政权换代的挑战成为可能，行政成本的公开不可或缺。效仿企业的“财会信息”对各行政领域的成本进行公开，对房地产的帐外损耗、对与国营企业及第三产业等相连接的各财务报表的公开等，都是很有必要的。而且在这种情况下，应该采用与企业会计原则相同的严格的评价标准。

　　举例来说，如果公司的董事为了自己的再就业，从交易对象那里以不正当的高价筹措物资的话，会怎么样呢？他会因为渎职而成为股东代表的诉讼对象。如果该交易得到董事会的认可，那么在董事会上没有投反对票的董事也将负担赔偿损失的责任。

　　相当于这种与股东代表诉讼的制度，地方自治体中也拥有居民监察要求与居民诉讼的制度，对官员的腐败起到了一定的监督机能。但是令人不解的是，国家却不存在与之相对应的制度。自治体对私下勾结企业提出损害赔偿的背景中，居民监察要求制度的存在被认为是发挥着很大的作用。难道不应该在国家机关中也引进与地方自治法一样的居民监察要求制度吗？

　　应该使知道腐败的国民都能够向会计检察院或独立的外部监察者提出监察要求，如果对会计检察院或外部监察者的处理不服，则还可以发起针对腐败官员追究其责任的居民诉讼。

　　即便对于政府机关，通过引进公司组织的设计原理，也存在改善经营纪律的余地。政府系统金融机构最高领导的总裁是由政府任命的，理事只是由总裁任命的辅助官员。因此，即使有理事会，在不对总裁进行监督这一点上也与董事会完全不同。应该由政府任命理事，总裁则通过互选来选任，要求理事承担监督责任。如果进一步规定金融机关高级管理人员可以成为居民诉讼要求的对象，那么就有望对抑制官商勾结发挥相当大的作用。

　　作为特殊法人的日本银行，其最高领导—总裁也是由政府任命的。日本银行的政策委员会采用的是合议制，虽然不同于政府系统的金融机构，但政策委员会也没有罢免总裁的权力。即使总裁的政策运营或内部管理等方面出现了问题，只要不受到刑事处罚，身心不产生严重的问题，政府就无法罢免。作为组织的构成形式，我认为股份公司的方式更为优越。

　　对于日本银行来说，在其他方面还存在提高效率的余地。举例来说，大幅度减少在交通通信不发达时代建立起来的支行网，通过引进面值10万元的钞票大幅度削减发行和流通钞票的成本，通过把银行持有的现金计入储备存款额来削减现金的流通，降低监察成本等。

　　一方面引进民营企业的创意，另一方面在原有自由的部分也应该考虑设立新的规则。其中一个例子就是医疗。

　　日本的医疗制度比日本人想象的还要优越。还没有哪个国家能像日本这样平等地保障全体国民的医疗，而且这还是在低成本的条件下实现的。不过，患者的门诊医疗频度远远高于其他发达国家。医院人满为患，医生为处理轻度疾病患者而忙得不亦乐乎，效率低下。

　　因此针对门诊医疗，我想提出引进“主治医生”制度的建议。该制度是指居民在当地医生及医生团体中选择一位主治医生，日常由该医生看病，根据需要由该医生介绍专业医生或专业医院，很多发达国家都采用这种制度。通过主治医生制度的梳理，就可以改变患者都集中在有名的大医院看病的状况。

　　但是，这一制度也部分地限制了患者的权利，日本引以为傲的“任何人任何时间任何地点”自由就诊制度将被破坏，预计会遭到人们的反对。为了缓和反对意见，是否可以制定原有的自由制与主治医生制二者选一的制度，由居民自己选择采取哪种体制。

　　如果选择了自由就诊制度，就和以往一样适用患者自己负担3成的制度，如果选择主治医生制则制定一个人多少钱（按人头交钱），由公共保险全额支付费用，使接受门诊医疗的患者负担为零。患者只需要负担药费（有上限）。国际比较研究已经证明，与总额支付制度相比，按人头支付制度能够节省医疗费。

　　年金制度也有必要重新设计。2004年引进了将支付年金金额上升抑制在物价上升幅度之下的“随宏观经济浮动”制，本来制度应该变得容易维持，但由于去年年末发表的新人口预测预计老龄化将加速，所以前景不容乐观。而且，从实际的支付水平来看，在老龄人口中，年金大幅低于生活保障水准的人员还有不少。再加上由于国民年金的加入率很低，所以预计未来无年金者的数量将增多，不能“安心”的阶层更多。

　　为了从根本上解决这一问题，我想提出最低保障年金的建议（见图）。该制度是一种代替现在的基础年金，将约九成通过消费税等筹集来的定额年金支付给全部老龄人口。支付额设定为现在的基础退休金满额（每年79万日元），这也将成为新的第一级部分。

　　由于第二级部分的被雇用佣者年金继续采用，所以并不会减少人们就业的意欲。第二级部分接受100万日元以上年金的人等同于高收入者，只要采取减少一部分最低保障年金的体制，支付年金就不会陷入乱发钱型。

　　在引进该制度时，消费税有必要提高3.1%左右，预计未来消费税的最大涨幅为6.3%（40年）。对于就业劳动的一代人，具有减轻社会保险费负担的效果，国民退休金保险费为零，可以大幅度削减福利退休金保险费中的基础退休金部分等。