为搞好限期雇用改革

鹤光太郎
RIETI高级研究员

解决非正式雇用问题的根本方法是对限期雇用进行改革

  说到非正式雇用问题,迄今一直着眼于政策上如何解决派遣劳动者这一问题。由于放宽限制和经济复苏,从2003年左右派遣劳动者急速增加,但是雷曼危机发生以后,企业通过停止雇用派遣劳动者来大幅度裁员,使派遣劳动者的动向一直格外引人注目,因此,似乎“非正式劳动者=派遣劳动者”的看法到处可见。但是重要的是,应该认识到,在全体就业人员中,派遣劳动者只占2~3%左右。另一方面,从合同期限这一角度来看,几乎所有的非正式雇员都是限期合同劳动者(以下简称“限期劳动者”)。在短时劳动中,虽然也有签订未规定期限合同(无期限劳动合同)的无期限劳动者,但是人数非常有限。因此,更广泛地理解为“非正式劳动者=限期雇员”才是正确的认识,虽然现在有些为时已晚,但思考如何解决限期雇员的问题,对于着手“解决非正式雇用问题的根本方法”才具有意义。

  在政府于6月份决定的《新增长战略》中,作为就业和人才战略的一个项目,提出了“推进均等均衡待遇”。进而在进程表中还提出了如下目标:在本年度内开始在劳动政策审议会上讨论有关限期劳动合同的问题(以10月26日召开劳动政策审议会劳动条件分会为开端),明年年度内做出结论,之后进行必要的修改措施,到2013年度之前确保短时劳动、限期劳动者、派遣劳动者的均衡待遇,推进其转为正式员工。从中可以看出政府在政策上的意图和目标是,把以往分别实施的非正式雇用改革作为限期劳动者对策的一个起点,进行综合性探讨。

  按照通常的惯例,劳动政策在厚生劳动省劳动政策审议会上讨论之前,先由有识之士参加的研究会提出报告。关于限期劳动合同,经过了1年半左右的讨论,也于9月份公布了该研究会报告(《限期劳动研究会报告》(日文)[PDF:449KB])。

  尽管该报告应成为今后从根本上改革非正式雇用的起点,但是却没有能够明确指出修改制度的方向,因此,似乎也没有被大众媒体隆重报道。但是,该报告在看清今后改革方向的基础上,提出了若干重要的想法。本文将在批判性地探讨该报告的同时,提出限期雇用改革的方式。

欧洲对限期雇用的限制规定体系

  报告中讨论了各种论点,其中最重要的焦点用一句话来概括,就是日本是否应该引进欧洲对限期劳动的限制规定体系。欧洲的限制规定体系分为两种,一种是根据1999年欧盟的限期劳动指令,欧盟成员国必须遵守的限制规定,另一种是各国独自的限制规定。该体系主要分为(1)限制规定的理念和根据;(2)关于签订限期合同的限制规定(准入限制规定);(3)关于待遇的规定;(4)关于结束限期合同的限制规定(退出限制规定)。首先是限制规定的理念,在欧洲,原则上不规定期限的劳动合同(无期限劳动合同)很多,欧盟指令也是以防止滥用限期雇用和进行歧视为目的的。虽然欧盟指令没有规定如下义务:要签订限期合同,就必须以需求暂时增加和季节劳动等客观理由对进入采取限制规定,但是以南欧各国为中心,在历史上各国一直采取了限制规定。另一方面,关于退出限制规定,欧盟指令规定,为了禁止成员国通过反复利用来滥用限期雇用,要求企业必须符合最长连续雇用期限的上限、更新雇用次数的限制、提示正当更新雇用的客观理由这三项中之一。关于待遇,也是通过欧盟指令来禁止缺乏客观理由的歧视。

日本对限期雇用的限制规定比较薄弱

  与欧洲这种限制规定体系相比,美国既没有无期限劳动合同的原则,也没有对进入和退出的限制规定及待遇限制规定。从根本上来说,由于正式雇用的解雇限制规定比较薄弱,因此企业利用限期雇用的积极性比较低,因此,限期雇用的比例也比较低。日本的实际情况是,虽然基本上都认为正式雇用=无期限雇用,但是法律体系并未做出明文规定。没有准入限制规定和待遇限制规定,在退出限制规定方面,也没有为防止反复滥用而对限期雇用加以保护的限制规定。在围绕停止雇用的纠纷方面,通过法院的判例形成了“停止雇用法理”(适用禁止滥用解雇权法理的类推)。劳动基本法规定,限期雇用的一次合同期限的上限,原则上为三年,但这并不是退出限制规定,而是约束规定(民法规定,合同期限内中途解除合同时,必须有“不得已的理由”)。也就是说,在日本,包括民法规定在内,对限期雇用的限制规定,从保护的观点来看,只有约束规定,即使与欧洲大陆相比,对限期劳动的限制规定,也本来就相当薄弱,倒更接近英语圈各国。因此,正式(无期限)雇用与限期雇用在限制程度上差距比较大(参见图1、2)(注1)。

图1:限期雇用的解雇限制规定指数的国际比较
图1:限期雇用的解雇限制规定指数的国际比较
[放大图 (PDF:73KB)]
图2:正式雇用与限期雇用的解雇限制规定的差距及限期雇用放宽限制的程度
图2:正式雇用与限期雇用的解雇限制规定的差距及限期雇用放宽限制的程度
[放大图 (PDF:76KB)]

  如上所述,在厚生劳动省的研究会报告中,由于没有提出明确的政策方向,所以笔者只能从报告的字里行间进行推测,报告虽然对引进准入限制规定态度消极,但给人的印象是,对于引进设定限期雇用的更新次数和合同期限上限的退出限制规定,以及明确“禁止停止雇用的法理”,并形成规则,态度是积极的。而且,关于待遇的规定,也可以感到报告的意图是,在参考短时劳动法均衡待遇的基础上,尽量使限期雇员转为正式员工形成制度。对于报告的这一方向应该怎样评价呢?

日本难以引进欧洲型限制规定

  第一,我们应该理解,欧盟对限期雇用限制规定体系是一个非常综合性的体系,每个机制和要素都具有互补性,形成一个整体,保持着统一性和协调性。因此,不考虑整体的统一性、东拼西凑地引进个别制度的做法是不会有效果的,反而有可能产生副作用。例如,通过对准入和退出的限制规定实现互补来保证实效性。在对限期雇用的需求正在增加的国家,对准入的限制规定不断放宽,尽管如此,对退出的限制规定也能够发挥作用。这是因为,在无期限雇用的原则下,企业使限期雇用向无期限雇用转变的义务发挥了作用。因此,即使只向日本引进对退出的限制规定,也只会引起令人忧虑的预防性停止雇用频繁发生,能否有助于保护限期雇用,尚存在疑问。

  第二,当把整个制度都引进其他国家时,无论该制度本来有多么出色,如果不符合引进方国家的环境条件,那么要引进这样的制度实际上是不可能的。在日本,由于迄今对限期雇用的限制规定非常薄弱,所以限期雇用的比例已经相当高,在经济合作与发展组织(OECD)各国中也属于最高比例的国家(注2)。而且到目前为止,只要劳资双方达成协议,限期雇用的更新或延续反而更有利,所以政府一直积极促进企业长期延续限期雇用。考虑到以往的历史经验,引进对退出的限制规定和无期限劳动雇用的原则,恐怕并不一定是具有实际效果的选择。

  与日本同样面临着非正式雇用问题的韩国,从2007年7月起,引进了欧洲型的限期雇用限制规定(禁止歧视性待遇和退出限制规定(最长为2年,如超过2年时则被视为无期限雇用)),但是否扩大了非正式雇用转为正式雇用,并不明确。看来日本还有必要学习韩国的经验。

限期雇用的改革的理想目标

  那么,改革需要什么样的理念呢?首先,不应明确提出无期限雇用原则,不应把限期雇用本身及其长期延续视为罪恶,而应该暂时停止引进对准入和退出的限制规定。另一方面,需要建立机制,认真考虑防止限期雇用过度增加的“制动系统”,认真对待就业不稳定性和待遇差距问题。为此,应考虑把“待遇的限制规定”作为新限制规定体系的柱石。

  也就是说,应考虑能够带来限期雇用劳动者的多样化和改善其待遇的“质量规定”,而不是像对进入和退出的限制规定那样的“数量规定”。严格的均等待遇固然是不现实的,但是应该探讨法律上的机制(用博弈理论语言来说,就是次级完胜的均衡机制),如果出现超越客观理由的极端待遇差距,必将受到处罚(信用性威胁),以此来遏制待遇歧视行为。

  此外,对于限期雇用的就业不稳定性和停止雇用的问题,不应单纯依靠像目前那样的、可预测性低的“禁止停止雇用的法理”。应转变思考方式,在签订合同时,通过把写明更新合同的可能性和更新次数的限期雇用合同彻底分为多种类型,并形成制度,以此来提高可预测性;同时,在合同结束时,通过支付退职补贴,引进以金钱解决问题的方法,帮助再就业等来充实补偿,消除就业不稳定因素。另外,如果这种退职补贴和工资等待遇与合同期限长短密切结合起来的机制(兼顾“期限比例原则”)能够得到落实,那么就可以更进一步促进上述均衡待遇和转变为正式员工的措施。

  限期雇用的改革需要符合日本的实际国情,重新进行综合性的相互协调的制度设计。只因没有“样本”,所以更加困难。而且,又是责任重大的工作。笔者期待以此次厚生劳动省公布的研究会报告为契机,为更好的制度设计展开讨论。

2010年10月26日
脚注

  1. 在1985年时,对限期雇用的限制规定已经属于薄弱的国家(参见图1),在过去20年左右的时间里,更进一步放宽了限制规定,但其程度在经济发展与合作组织中属于中等程度(主要在派遣劳动领域),相对来说程度并非很强(参见图2)。
  2. 经济发展与合作组织的temporary worker比例,日本在2009年为13.7%,如果考虑到这只是统计了合同期限不足1年的临时工和日合同工,非正式雇用也是合同期限在1年以上的比例,在过去25年间增加了15%的情况,那么可以认为,包括合同期限较长的限期雇用在内的整体比例,至少达到了20~25%,可与前三名的西班牙、葡萄牙和韩国相匹敌。

2010年10月26日登载

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