温室效应气体排放权交易
——“前所未有的难题堆积如山”

　　目前在政府内部，正在对国内的温室效应气体排放权的交易制度展开讨论。引进这一制度的是与非本身属于政治决策的问题。笔者长期从事综合能源统计的研究开发等，了解由国内能源引起的温室效应气体排放的实际状况，对能源进行了多种多样的经济分析。从专业研究人员的观点来看，制度设计上的各种论点无一不是“前所未有的难题堆积如山”。笔者希望通过在本专栏概要介绍这些论点，加深有关人员的理解，以便有助于今后的制度设计。当然，除本专栏介绍的论点之外，还有许多论点和见解，由于篇幅有限，不得不筛选了几个对象进行论述，对此，请各位“有识之士”予以谅解。

　　对于分摊控制点的思考方法，大致可分为两种：一个是化石燃料等在进口和生产阶段实施分摊的上游分摊制度；另一个是在燃烧这些燃料进行消费的阶段实施分摊的下游分摊制度。

　　在上游分摊制度中，由于日本进口和生产的全部化石燃料都成为控制的对象，因此，上游的化石燃料进口商购买排放权等所需的费用，在下游不论是家庭还是企业，均无例外，所有的部门都需要负担转嫁到能源价格中的部分。对于上游分摊制度，只要对进口和生产进行监控即可，因此履行制度和实现目标都比较容易。但是由于化石燃料的进口商实际上被授予“垄断销售权”，因此，需要对过度的价格转嫁和“舍不得出售”加以严格的监控，此外，还有如何建立安全网，以防止出现因地震核电站停止运转等“不可抗力”的危害等问题。

　　在下游分摊制度中，由于燃烧化石燃料来消费能源是分摊控制的问题所在，所以实际上控制的对象只限于大企业和大规模经营点。因此从上世纪90年代起，由排放量急剧增加的家庭部门和许多中小企业构成的第三产业部门，大部分都被排除在控制对象之外，致使制度的实效性发生问题。关于中小企业适用本制度的问题，实际上，自从对中小企业开始实施能源消费统计等统计调查以来，已经过了四年，但“记录错误”依然很多，为此笔者不得不费尽劳苦。因此，在现阶段，即使把中小企业作为对象强制执行该制度，也只是给现场带来混乱，不会产生实际效果，看来把下游分摊制度扩大到中小企业还需要相当长的时间。

　　如果选择下游分摊制度时，还会进一步发生怎样处理电力和热能交易带来的间接排放这一问题。在现行防止全球变暖法第2条的定义中，明确规定了“他人提供的电力和热能作为（消费者的）排放”，在节能法等法律中，长期以来也一直实施“间接法”，把在使用电力和热能时产生的损失部分计算在消费者帐上，这已成为定论。

　　另一方面，欧盟的排放权交易制度，为了避免后面将论述的关于“单位GDP排放量”的难题，便于运用制度，采用了“直接法”，就是把燃烧化石燃料的电力企业等供给方作为电力和热能的排放者，而不是消费方排放。

　　“直接法”的优点是容易理解，也易于执行制度，但是另一方面，由于消费方的节电行为与减排没有直接关系，因此引起了各种问题，例如：根据现行的防止全球变暖法和节能法的规定，对于已向节电进行先行投资的企业和已购买绿色环保型家用电器的消费者来说，他们的全部努力都会化为泡影，一旦放弃自家发电或热电联产（Cogeneration），改为从电力企业购买电力，立即会形成“假减排”等问题。从迄今长期实施“间接法”的过程来看，可以预料，在日本改为采用“直接法”会产生很多问题。

　　另一方面，“间接法”也存在着如何设定电力和热能的“单位GDP排放量”这一重大问题。

　　例如：由于电力企业的责任，核电站停止运转等导致“单位GDP排放量”发生变化时，消费方的排放量也随之变化是毫无道理的，需要采取各种措施，如设定消费方基准年，固定“单位GDP排放量”，对于供给方的供应电力和热能力的企业，也引进改善单位GDP排放量的分摊控制等。此外，一旦长期固定“单位GDP排放量”，就会发生大幅度偏离电力和热能实际排放量的弊端。

　　无论是上游分摊制度，还是下游分摊制度，如何设定初期分摊是一个非常重要的问题，对此，大致可以分为“设定上的问题”和“负担上的问题”。

　　所谓设定上的问题，是指在初期分摊时以哪年的实际排放量为基准进行分摊，以及从基准年减少百分之多少作为分摊等问题。如果把基准年设定为上世纪90年度等较早以前的年份，由于没有留下记录，所以无法按照实际排放量来进行分摊，除了通过拍卖来进行初期分摊之外，没有其他方法。如果把基准年设定为最近五年的平均值等，虽然可以按照实际排放量分摊，但是会发生根据经济团体联合会的环境自主行动计划等，从五年以前起就一直为节能和减排历经艰难，进行了先行投资的企业的努力完全得不到回报等问题。

　　话虽如此，但政府所说的“综合考虑各种情况”，对各企业分别进行分摊的制度，与经济团体联合会所说的“经济管制”如出一辙，考虑到欧盟的失败，应尽量避免。不应忘记：欧盟在刚引进排放权交易制度时，初期分摊实际上是由各成员国实施的，出于对国际竞争力上的需要，采取了对出口产业宽松，对国内产业严格等，既不透明又不公平的分摊，成为在该制度第一期后半期导致价格崩溃的原因。

　　所谓负担上的问题，是指在初期分摊时是有偿还是无偿，特别是在有偿时是否进行拍卖等问题。上游分摊制度如果是无偿分摊，进口化石燃料的企业就可以无偿得到“垄断销售权”，牟取暴利，因此，必须实施有偿分摊，如果可能还应采取拍卖的方式。但是，拍卖存在价格不稳定，欠缺可预见性的问题，如果突然采取大规模拍卖方式，会给国内能源价格和物价带来暴涨的危险。下游分摊制度与此相反，如果从开始就实施有偿分摊，就无法实现价格转嫁。由于控制对象的负担太大，所以可以考虑，在引进该制度时，分摊量的大部分需要实施无偿分摊。从保证出口产业的国际竞争力这一观点来看，无偿分摊是很有吸引力的措施，但是由于该无偿分摊也无非是一种“既得利益”，所以如果不从中长期的观点改变无偿分摊，就有可能引起竞争政策上的问题。

　　最近在欧盟，由于大部分作为无偿分摊的第一期和第二期电力价格等异常暴涨，发生了竞争政策上的严重问题，因此正在考虑向拍卖制转变，但是与已经取得既得利益的控制对象在调整利益问题上出现了困难局面。

　　在日本很少意识到这个论点，但是在不遵守规定时实施多少罚款和处罚的问题，与初期分摊问题同样是非常重要的问题。

　　如果事先规定低额罚款和轻微处罚，当制度运营上发生缺陷或预想不到的情况等“初期问题”而使制度不能顺利实施时，可以抑制对实体经济的损害，但是对于控制对象方来说，等于有了不实施有效的对策，仅以交纳罚款了事的“漏洞”问题。

　　相反，如果规定高额罚款和严厉处罚，不仅会发生与上述相反的效应，而且还可能发生“被外国抓住弱点”、“制造业失去在国内发展的希望”等潜在危险的问题。一般来说，在节能对策先进的日本，在国内追加实施减排对策的费用相对高昂，而且需要时间，因此就目前看来，从国外购买京都议定书机制的廉价排放权信贷是合理的。但是，如果国内规定了高额罚款和严厉处罚，出售排放权信贷的国家就有可能像OPEC那样进行协调，利用调整生产等方法，以该罚款额为基准操纵价格，“抓住购买国的弱点”。尤其是京都议定书机制的大户排放权信贷生产国集中在中国、俄罗斯和乌克兰等极少数国家，要想不购买高价排放权信贷，就需要密切关注出售国的动向。

　　关于如果规定高额罚款和严厉处罚，就会导致“制造业失去在国内发展的希望”这一问题是不言而喻的，无需笔者再做说明。

　　在刚引进这一制度时期，对于在短期内应避免的问题，可以预测有下述两个：

　　第一，厌烦随意的、又没有一贯性的制度，或在国际竞争力上背负了无力负担的目标，致使出口产业向国外转移，导致国内就业机会减少，经济活力下降。

　　第二，在京都议定书机制的排放权信贷价格上被外国抓住弱点，或进口企业滥用“垄断销售权”等，由于能源价格暴涨，导致不必要的经济负担。

　　要想尽量避免这些问题，如同欧盟一样在刚引进制度时期可采用暂行措施，适用无偿分摊的下游分摊制度，规定低额罚款和轻微处罚是妥当的。但是，考虑到欧盟的失败，应避免以政府的裁量权实施缺乏透明度的初期分摊，必须根据以往10年左右的实际排放量实施客观的初期分摊。

　　笔者认为，即使最初的制度设计多少偏离“易于实施的制度”，发生摩擦，也仍然胜于“最糟糕的前景”。即使制度设计多少存在问题，例如，每隔五年对政策进行一次评估，并逐步修改制度，诸如分阶段扩大对中小企业的适用范围，提高罚款金额和处罚力度，向有偿分摊和拍卖制度转变等，如有必要，也可对减排目标本身进行修改，这样，迟早会加深对引进制度的理解，在付出相应的牺牲的基础上，排放权交易制度必定会在国内扎根落实。

　　真正的“最糟糕的前景”是：由于拘泥于政府制定的制度或减排目标而不能及时修改制度，从而导致在不知不觉中使地方制造业的经营点消失，未达到控制对象基准的低效经营点却莫名其妙地增加；在城市地区，只交纳罚款就了事的习惯蔓延，有实效的节能和新能源技术的研究开发和普及毫无进展，而且陷入了以不合理的高价不断从外国购买京都议定书机制的排放权信贷的毫无意义的政策。