可持续性社会保障制度与确保稳定财源
为制定“中期计划”的课题

　　10月30日麻生总理在追加经济对策（“生活对策”）的记者招待会时明确提出：

“在进行大胆的行政财政改革后，我希望根据经济状况，三年后提高消费税。”

在对策的正文中也有如下明确记述：

“关于社会保障制度，应谋求强化功能，提高效率，同时，要确保把基础年金的国库负担比例提高至二分之一所需要的财源，以及为在国家和地方建立可持续性社会保障制度的稳定财源。为此，在经济状况好转后（中略），尽快开始包括消费税在内的税制根本性 改革，在注视各个时期经济状况的同时，至2010年代中期分阶段实施。在实施时，（中略）对支付社会保障和其他预算加以严密区分。”

包括消费税在内的税制根本性改革路线，即“中期计划”将在年底之前制定。近几年来，包括消费税在内的税制根本改革一直拖延，此次决策可以说挽回了以往的拖延，前进了一大步。本文将阐述今后制定“中期计划”时的课题。

　　迄今为止，主张提高消费税在政治上举步维艰，在这种情况下，为什么此次对策终于达到了具体讨论税制根本改革的目的呢？也许有读者倾向于认为，这是因为所谓的“重建财政派”和“涨潮派”的长年争论宣告结束。换句话说，也就是在“增税派”与“重视经济增长、削减财政支出派”的争论中，“增税派”取得了胜利。

　　然而上述“定论”并不正确。实际上可以说，两派的重要分歧只在于增税的时机。“重建财政派”也认为，包括把基本年金的国库负担比例提升至二分之一在内，为2011年度实现基础平衡盈余的目标，需要采取某些增加收入的措施。

　　另一方面，“涨潮派”在2011年度目标中虽然主张不应该增税，但并未否定其后提高消费税。在这种情况下，从去年以来景气恶化，加上世界性金融危机加剧，使两派在今后三年期间没有提高税率的可能性上达成共识，结果双方的想法得到调解。当然，两派本质上的分歧，即“官僚性善说”（指引官僚的方向，熟练驾驭官僚是政治的作用）与“官僚性恶说”（“应粉碎官僚机构”）依然存在。

　　更为重要的是，“重建财政派”本身改变为“重视社会保障派”，在“基本方针2006”（即所谓“框架”）中强调，2011年度应达到基础平衡，至2010年代中期抑制债务额对GDP比扩大，并平稳降低，为从结构上持续实现这些健全财政的目标，必须改革税制，增强“体质”。

　　但是，只为实现这些目标而说服国民增加消费税绝非易事，这是因为肯定会出现要求政府应该首先削减“浪费”的意见。“消灭浪费”本身的重要性是毋庸置疑的，但由此节约出来的剩余资金能否解决日本背负的全部财政负担是另一个问题。以家庭收支为例，如果每月亏欠10万日元，仅靠节约水电煤气费（几千日元—一、两万日元）是很难解决的。而且“消灭浪费”是“永恒的课题”，没有“终结”。只消灭浪费永远无法说服国民增税。

　　那么怎样才能得到国民的理解呢？一种说服方法是明确国民的受益与负担的相互关系，使之透明化，以此得到国民的认同。例如，如果政府保证，国民的负担不但不会用于政府的“浪费”，而且必将返回使国民受益，那么国民对增加负担的想法就会改变。具体来说，支付年金、医疗、护理等社会保障的公费部分，用比较不易受景气变化影响的稳定财源——消费税来运营，由包括老龄者和个体经营者在内的国民普遍负担，具有“均摊”的性质（公正性与认同感）。也就是向国民宣誓，负担的增加必将以社会保障的形式归还给国民，不会用于任何“官僚机构臃肿化”。

　　这也可以说是把消费税作为社会保障目的税。这种想法在2005年自民党财政改革研究会制定中间报告“基本方针2006”之前，在经济财政咨询会议上讨论时出现了萌芽，在2007年11月的自民党财政改革研究会中间报告中，作为下述“二部门措施”正式出现。也就是说，把财政分为社会保障和非社会保障二大部分，对于社会保障部门（“安心结算”），通过要求与支付相符的负担来保证稳定财源（＝消费税），另一方面，对于非社会保障部门（包括支付利息费用）（“让步结算”译者注：所谓“让步结算”，即在不增税的情况下，最大限度削减财政支出），充填稳定财源以外的财政收入，促进抑制财政支出。

　　在这里，重新对日本的社会保障制度进行以下国际比较。首先从年金、医疗、护理的支付费（保险费+公费负担部分）对GDP比来观察一下宏观水平。日本16.2%、瑞典21.5%、美国14.0%（2003年OECD）。另外，对制度方面进行比较可以看出，日本的优点在于自助、共助（社会保险）、公助均无极端偏向，各自保持高度平衡，同时始终维持了以全民年金、全民保险覆盖全体国民的制度（参照附表）。

　　实际上，在“高福利、高负担”的代表性国家瑞典，全体国民可以享受100%公费医疗和护理，用于年金、医疗和护理的公费占GDP的11%左右，比重非常高。如果日本要实现这种情况，以消费税率换算相当于22%左右，可以说负担很重。美国不是全民年金全民保险，脱离于制度外的人很多，可以说是以自助为主的低福利低负担结构。

　　这样看来，日本的社会保障制度不仅可以说在量的支付水平方面是“中等福利”，而且从制度的平衡与质的观点看也是“中等福利”，通过与各外国相比也可以看出，国民喜欢选择“中等福利”倾向很强。然而现在的日本社会保障制度出现了不交纳年金等难题，这个优越的制度基本上很难持续地传承给下一代。特别是如果不改变“中等福利、低负担”的现状，实施中等负担以保证支付的话，社会保障制度显然无法维持。

　　图1表示OECD各国的社会保障支出对GDP比与附加价值税率的关系（10月31日咨询会议民间议员提出的资料），两者之间可以看到正相关关系。其中，如果把日本置于各外国的“平均关系”中，日本的社会保障支出水平为中等程度，但与此相比消费税很低，成为“异常值”。因此，看此图就可以明确，改革的方向是提高负担以回归“平均关系”。

　　如果在老龄化进展中，仍实施与目前的负担相应的福利的话，就需要配合实施下述各项措施：（1）提高开始支付年金的年龄（65岁→67岁）；（2）提高享受护理者的负担（10%→30%）；（3）引进医疗保险的免责制度（除低收入者外每次1000日元）；（4）提高老龄患者的负担（10%→30%）。估计大多数国民的真实想法是：“如果是这样，在一定程度上增加负担也是迫不得已，至少应最低限度维持目前质量水平的社会保障制度。”

　　在制定“中期计划”时，至2010年代中期，消费税应提高到多少？而且关于“阶段性”提高，是否应把提高时机也写进计划将成为今后的焦点。制定计划时，确保稳定财源的方法有两种，第一个是为充实和强化社会保障功能所需的增额部分以增加消费税来维持的“增额方式”，第二个是包括现有的社会保障支付费（年金、医疗、护理+低生育率对策）的“根基”部分在内，全部以消费税来维持的“总额方式”。例如，第一种立场鲜明的社会保障国民会议在最终报告（11月4日）中提出，在年金、医疗、护理、低生育率对策领域，为强化其功能等所需的增额，如换算为2015年度消费税，最大需要3.5%。

　　另一方面，去年自民党财政改革研究会表示，2015年度的年金、医疗和护理如果只算入老龄化的影响，从“根基”上补助，消费税率需要达到10%。不过，如果扩展到低生育率领域，算入国民会议提出的强化功能，则需要大约13—14%的消费税率。作为以2010年代中期为目标的消费税率，成为目前正在讨论的“焦点”数字是10%左右。但如果采取“增额方式”，对10%还需要更多的根据，如果采用“总额方式”，所需水平超过10%，所以更需要对提高的幅度及其根据进行讨论。

　　“增额方式”是把国民负担增长部分直接用于充实社会保障归还国民，可以断言不是为健全财政而增税，这一点可能容易得到国民的理解。实际上从现状看，“增额方式”在政治上似乎也具有优势（参看清水真人《“三年后提高”消费税的用途：旨在强化社会保障功能》，《日经新闻》晚报，11月6日）。

　　但是，如果采取“总额方式”，从“根基”上就用消费税来维持将来的年金、医疗、护理等社会保障支付费，就可以保证社保制度整体的可持续性，消除对将来的担心，打开钱包消费，可以期待安心效果（减少为防备将来不确定性的存储，改善消费者心理）。而且，不使用消费税今后怎样推进财政健全化，也是个根本性问题。

　　不过，无论开始时采用哪个方式，从长期来看重要的是，在年金、医疗、护理和低生育率领域采取强化功能对策的基础上，争取实现以消费税来充分维持支付总额（公费部分）的目标（例如，2025年度至少达到15%的消费税水平）（“总额方式”的实现）（参看图2）。只有这样，社保制度的可持续性和“中等福利、中等负担”的结构才能坚如磐石。