BSE与SPS（实施卫生与植物卫生措施协定）

　　BSE（牛海绵状脑病），又称疯牛病，是一种中枢神经系统病症，使牛的脑组织发生海绵状病变，出现不能站立和运动失调等症状。据研究这是一种异常朊病毒（Prion），用感染上BSE的牛生产的肉骨粉中含有异常朊病毒，作为饲料喂牛，据说是BSE蔓延的原因。

　　1996年3月英国政府承认，BSE与使人脑变为海绵状的变异型克罗伊茨费尔特·雅各布综合症（Creutzfeldt Jakob病（vCJD））之间有关联，为此各国都禁止从英国进口牛肉。日本最先于2001年发现BSE感染牛，国内牛肉市场陷入混乱。2003年美国发现BSE感染牛时，日本立即停止了从美国进口牛肉等。围绕这个问题，日美之间进行了多次磋商，2005年日本同意进口年龄在20个月以下的牛，并排除包含脊椎在内的特定危险部位。2006年1月，从美国进口的牛肉中查出包含有特定危险部位的脊椎，因此再次停止进口美国牛肉。同年7月重新开始进口，但2007年2月又发现了混入超过20个月年龄的牛肉。进入2008年以来，继1月发生中国产冷冻饺子中毒事件以后，4月，从美国进口牛肉的吉野家又发现牛肉里有特定部位的脊椎混入。

　　当今的食品安全问题与两个特征相连结。一个是由于科学技术发展，农业和食品产业与过去有很大不同。例如，越光大米或霜降雪花牛肉等，以前不可想象的美味佳肴如今都可以吃到，这是由于改良作物和家畜的技术进步的结果。另外，简便的冷冻食品很普及，这也是加工和流通技术进步的结果。但是，由于技术进步，农药和食品添加剂的使用量也增多，原来只吃草的牛，现在还吃肉骨粉，结果发生了BSE这种新型病的问题。另一个是全球化和贸易的发展，如果没有贸易，BSE也就不会在日本发生。对于很多食品和农产品都要依靠大量进口、世界最大的农产品纯进口国日本来说，食品安全与贸易是国民最为关心的问题。

　　国家有保护本国国民生命、身体安全和健康的主权性权利。为防止进口食品和动植物带来疾病或病害虫而引进的SPS协定（Sanitary and Phytosanitary Measures，实施卫生与植物卫生措施协定），是保护国民生命、身体安全和健康的正当手段。在全球化不断深化发展过程中，如果不能保证充分的SPS协定的实施，消费者就会强烈批评食品安全受到威胁。

　　另一方面，有研究指出，通过多次国际磋商，降低关税等传统的贸易手段已经难以使用，作为替代手段，SPS协定已被用来保护国内产业（农林水产业、食品业）。从贸易自由化观点来看，成为被掩饰的贸易壁垒（贸易保护主义的掩体）的SPS协定应予以限制或废除。但是，即使是真正以保护国民生命、身体安全和健康为目的的SPS协定，无疑也会给贸易带来某些效果。因此，区分真正以保护生命、身体安全和健康为目的的措施与以贸易壁垒为目的的措施，不是件容易的事情。正因为SPS协定直接关系到国民生命、身体安全和健康，所以协调实施正确而且必要的SPS协定与促进贸易会伴随困难出现。

　　保护国民生命、身体安全和健康与推进贸易自由化，如何使这两个要求取得平衡，从1986年开始的关贸总协定乌拉圭回合谈判就对此进行了尝试。结果，1994年达成的WTO/SPS协定要求“科学”地解决这个问题，规定没有科学的根据就不承认SPS协定。如果不能提出科学的根据，证明对生命和健康存在某种危险，并且通过采取该措施可以减轻危险，则判断该措施很可能是为了保护国内产业。另一方面，即使措施没有保护国内产业的意图，但如果没有科学根据，则认定违反SPS协定。

　　但是，虽然各国对SPS协定应有科学根据不持异议，但出口国希望促进贸易，而进口国在科学给出错误结论时，不得不担负由于进口食品或农产品带来的疾病或损害健康等成本，造成两国之间的对立。对科学也存在各种意见和见解，而且会发生变化。过去曾经认为安全的食品或添加剂，却发现了致癌性等新危险，这样的事例很多。BSE就是一个典型。1996年英国政府公布BSE与人的变异型克罗伊茨费尔特?雅各布综合症（Creutzfeldt Jakob病）有关联以前，哪个国家也没认为有科学根据。如果那时日本禁止从英国进口牛肉，就有可能被判定为违反WTO。

　　在关贸总协定时代，如果不对进口品实施不利于出口国的措施，则对该国内限制内容不予追究。但是这种消极统一在WTO时代向积极统一发展，对国内限制内容本身加以规定，加强了与国际规则的统一。特别是在WTO各协定中，SPS协定在对国内制度要求科学根据的同时，为了进一步推进贸易，要求各国的SPS协定与国际基准协调。但是由于SPS协定关系到保护国民生命和健康的问题，这种与国际协调的要求容易与各国的主权性权利冲突。特别是当各国基准被降低至比较低的国际基准时，会遭到“这是向低水平协调”的批评。在SPS协定生效以前，有批评认为，关贸总协定没有充分限制SPS协定的贸易壁垒作用。对于这种批评，消费者团体等表示担忧，认为SPS协定生效后，各国保护国民生命和健康的主权性权利可能受到贸易促进机构WTO的侵犯。

　　BSE的国际基准是由OIE（世界动物卫生组织）制定的。日本进口美国牛肉限于出生后20个月以内的小牛，但按照OIE的国际基准，必须允许进口年龄不满30个月的牛肉。而且美国由于被认定为BSE危险性小的“危险得到管理的国家”，所以除特定危险部位外，与年龄无关（即使超过30个月），年龄不满30个月的牛肉，甚至脊椎等特定危险部位也不必排除，就必须同意进口。此次牛肉事件，美国批评说，日本的限制规定过于严格，所以发生了这样的事件。也就是说，虽然日美达成协议，但日本对美国牛肉设限为出生后20个月以内，并排除包含脊椎在内的危险部位，这是采用了比国际基准严格的SPS协定。这有可能在要求协调的WTO与SPS协定的统一性方面出现问题。

　　SPS协定允许各国在下述情况下不服从协调原则（可以采取与国际基准不同的措施）：（1）有科学的正当理由（例如，国际基准不具备科学根据）时，（2）规定了高于国际基准的保护水平时，（3）由于风险评估的科学性存在不确实性，所以宽范围措施属于正当时，或各国的食品摄取量等不同时。因此，日本的措施是否符合这一点成为争论焦点。对于在日本发现出生后21个月和23个月的牛感染了BSE的事例怎样提出主张？如何评价厚生劳动省关于不能确定这些牛感染了实验鼠的中间报告？关于最近在韩国成为报道热点的、日本人对异常朊病毒疾病的抵抗力比欧美人弱的问题，能够主张到什么程度？如果日美之间不能解决时，也有可能交由WTO处理纠纷。