以新人口预测为契机进行有建设性的养老保险问题讨论(I)

中田大悟
经济产业研究所 研究员

新人口预测将会怎样?

  下个月(2006年12月)预定将由国立社会保障和人口问题研究所(社人研)公布新的未来人口预测。距上次预测(2002年)已经过了五年,虽然是定期进行的修订,但由于该预测结果不仅用于社会保障政策,还用于公共事业的需求预测等政策立案方面,所以人们非常关心预测的结果。最近主要报纸等各个媒体都通过厚生劳动省社会保障审议会人口会议的讨论,进行了各种各样的“对未来人口预测的预测”。从这些报道可以发现,这一次与上次预测相比各数值预计都会向下修正。

  即使是在过去的预测中,社人研的未来人口预测也一直是向下修订的,因此每次都会产生对社会保障制度进行调整的必要性,社人研的未来人口预测总是成为舆论猛烈抨击的靶子。确实,从事后来看,总让人觉得能不能以后预测得再准确一点。社人研的预测使用人口学的标准预测方法,在尽可能的限度内通过科学客观性来对未来的人口进行预测。很多经济学家针对这一点提出批评,认为应该明确地将经济因素纳入预测中,但社人研方面认为这样有可能使预测带有随意性而予以拒绝,执意于人口学上的预测。我并非特意拥护社人研的预测,但社人研的主张中确实也有不少应该倾听的地方。过去预测中的向下修正,也可以从相反的角度解释为生育活动充满了变化。

  但是,毫无疑问,如果多次持续调低预测值,不仅会危及预测的可信度,甚至还会危及各种政策的可信度,因此,社人研的预测还有很多需要改善的地方。只要看一看各种报道及人口会议的议题,就可以发现,新发表的最新未来人口预测也根据迄今为止的一些批评作出了修正。但是,笔者认为用“高位、中位、低位”的不同脚本显示人口预测的方式,不如以中位为中心明确上下浮动幅度来显示未来人口的预测方式更能提高人口预测的说服力,然而这次预测与以往一样还是采取不同脚本来显示预测的。

  无论如何,新预测考虑到不婚、晚婚、晚育等影响,肯定将比上一次预测进一步调低数值。但具体来说会成为一种什么样的预测,现在还不清楚。很多人指出,迄今为止的实现值与上一次预测相比,实现值大概位于上次预测的中位值与低位值之间。举例来说,2005年的特殊出生率总计(TFR)在上次预测中假定的中位预测是1.31076,低位预测是1.22074,但实现值是1.25(暂定值)。因此,有很多人推测新预测中的中位预测值应该定在上次预测的低位与中位的中间。

按新人口预测,养老保险会有什么变化?

  最担心受未来人口预测向下修正影响的是社会保障,特别是政府养老保险制度。如果考虑到养老保险制度的可持续性在很大程度上受抚养率(领取养老保险金人数/被保险人数)变动左右,人口预测的向下修正对于养老保险制度来说是一个明显的负面因素。特别是2004年修订的养老保险制度提出了“设定保险费负担的上限”、“维持标准样板家庭收入的50%替换率”,这当然是以上次未来人口预测(平成14年)的中位预测为前提而制定的在设想人口发生变化时结果也会不同。特别是,只要维持保险费率的上限,要维持标准样板家庭收入的50%替换率是非常困难的。为了更为具体地考察这一情况,对“新未来人口预测”进行预测,在设想下述预测脚本的情况下,计算了假设的人口预测。

人口预测方案A
  假定2006年以后每年生育率采用2002年人口预测的中位预测与低位预测的中间数值。假定2055年的TFR是1.24532,2055年以后到2105年之间人口置换水平回归到2.07。

人口预测方案A
  与方案A相比B方案更为乐观一些,假定2055年时的TFR是1.30。从2006年到2049年,以对2055年的TFR1.30的比例,将2004年预测的中位值和低位值进行分配。2055年以后和方案A一样假定人口置换水平回归到2.07。

  但是,由于这里利用的是社人研2002年的预测,该预测中对人口的计算较为粗略,所以希望大家能注意到这里并没有考虑到预期生命表的修正(平均剩余生命的变化)等问题。

  以这种假想的人口预测(方案A及方案B)为基础养老保险财政会怎么样呢?用笔者等人开发的养老保险财政模拟模型(RIETI模型)来预测一下看看吧。在此,福利养老保险累积额的推移情况如何显示于下。显示累积额的推移是根据如下理由。在2004年的修正中,今后养老保险财政的均衡时间段定为大致100年,以确保均衡期间的最终年度能够剩有该年度所应当支付的1年的养老保险为条件(有限均衡方式)。这样均衡期间中累积额的水平就成为养老保险财政可持续性的重要指标。但是,在这里,为了明确与2004年养老保险制度改正的比较,假定人口以外的各种数据全都与2004年财政再计算的基准情况一致(名义工资上升率2.1%、名义运用回报率3.2%、物价上涨率1.0%),计算期间也到2100年(如果考虑到2009年的下一期养老保险制度的修订,那么以2105年为最后一年也可以,为了比较起来方便,所以截止到2100年为止)为止。

老龄化比上一次低值预测更严重

  这一长寿化的结果,与根据TFR值想象的结果相比,日本年龄结构的老龄化要严重得多。让我们丛这一次发表的新预测的数值中,选用年龄三分法(0~14岁、15~64岁、65岁以上)来与上次预测进行比较。下面所显示的是65岁以上人口与15~64岁人口的比率的比较,可以说这是公共年金的抚养比率(的逆数)的近似值。

  2004年版修改时,为了维持养老保险财政,引进了被称为宏观经济养老保险浮动制度的财政调节机能。即到均衡期间可以确保维持财政(大约100年后的积累额预计能够确保剩余一年的养老保险)为止,从支付浮动率(新裁定:工资上涨率·已裁定:物价上涨率)中按时限减去被保险者减少率与高龄化率0.3%的和。这是一种重要的财政调整机能,意味着在GDP增长范围内按时限自动抑制养老保险总额的增多,是2004年所做的修改中最重要的内容。在以2002年人口预测为前提的2004年的修改预测中,该宏观经济养老保险浮动被定为引进到2023年为止。

  那么,在2004年财政再计算的各个前提中,在只有人口预测用上述方案A和方案B来替换的情况下,也就是说将宏观经济养老保险浮动的适用定为至2023年,只有人口预测用上述方案A和方案B来替换的情况下,它们各自将于2080年、2090年前后用光积累金,结果将导致财政(上图的绿色虚线和紫色虚线)无法正常维持。针对这种财政恶化,如果采用延长宏观经济养老保险浮动的适用期限来处理,在方案A所预测的人口的情况下到2028年为止,在方案B所预测的人口的情况下到2026年为止,预计各自通过延长宏观经济养老保险浮动的适用期限,能够确保累积额超过支付1年以上的养老保险(上图的绿色实线和紫色实线)。

  但是,延长宏观经济养老保险浮动的适用期意味着支付水平的降低。以2002年的人口预测为前提,如果宏观经济养老保险浮动适用到2023年,那么2023年以后的标准样板家庭开始领取养老保险时(65岁),收入代替率是50.2%,而如果以方案B的人口预测为前提,宏观经济养老保险浮动适用到2026年,那么2026年以后的标准样板家庭的收入代替率预计为48.06%,如果以方案A的人口预测为前提,宏观经济养老保险浮动适用到2028年,那么2028年以后的标准样板家庭的收入代替率预计为47.18%。

50%的收入代替率有多重要?

  如上所述,如果人口预测向下修正,那么养老保险财政的预测也会随之变化,特别是如果根据2004年的修正值来降低保险费负担的上限,那么在现行制度下为了维持养老保险财政,就很有可能必须延长宏观经济养老保险浮动的适用期限,并降低支付养老保险的水平。但是在这种情况下重新探讨维持50%(标准样板家庭)的收入代替率就成为一个课题。

  那么保证支付养老保险的水准为50%的收入代替率的根据本来在哪里呢?恐怕是因为和相对贫困的定义(收入分布的中央值的50%以下)联系在一起讨论的。虽说作为公共养老保险可以维持在该水平上,但无法保证提高(或维持)国民对养老保险的信用。实际上虽然现在比将来的收入代替率高很多,但现在对养老保险支付表示不满的人也决非少数,这种情况就很有代表性。在存在养老保险支付不平等、制度的原理原则不透明的情况下,即使收入代替率高,人们对养老保险的信任也不一定高。

  当然,支付水平高肯定比低好,但由于人口减少,支撑制度的人也随之减少,如果以家庭经济及企业所不堪忍受的、在财政上没有可能实现的负担水平为前提来进行讨论的话,那么再讨论也是没有意义的。在有限的财源中,讨论什么是能够使人安心且能够认同的养老保险支付体系,才是更重要的。

为了进行建设性的讨论,完善数据不可或缺

  上面仅仅考虑了宏观经济养老保险浮动的延长,但除此以外还有很多其他重要课题。举例来说,再次提高支付养老保险的年龄(67岁、70岁),对遗属养老保险的支付进行修改,进一步还可以举出修改消费税为目的税等措施。关于提高支付养老保险的年龄,德国已经决定提前实施,像日本这样的最长寿的国家也应该就65岁作为开始支付养老保险的年龄是否合适来进行讨论。而且关于遗属养老保险支付,现在的制度是如果加入福利养老保险,妻子可以领取相当于丈夫的工资比例养老保险的75%的养老保险,而各外国的水平由于制度各有不同,不能简单相比,大概在50%前后。对这一水平今后在日本是否合适有必要进行广泛的讨论。

  但是,如果由于提高支付开始年龄和修订遗属养老保险,或将国民养老保险交付率保持在低水平,可以预测到保护率急增到国民所能负担的水平以上,就应该对进一步强化养老保险所能发挥的收入再分配机能展开讨论。但是在我国,对这些问题进行的详细讨论是非常困难的。这是因为根据以中老年人为对象的统计数据,特别是可以信赖的面板调查数据的完善非常迟缓的缘故。对某一养老保险制度的变更会对其他经济变量带来什么样的影响,这必须事先以数据为基础进行研究,这在欧美是一个当然的过程,但在我国,这一过程的难度却让人绝望。

  因此在经济产业研究所,以清水谷谕先生(一桥大学经济研究所副教授)、市村英彦先生(东京大学公共政策研究生院、研究生院经济学研究科教授)、野口晴子先生(东洋英和女子大学国际社会学系国际社会学专业副教授)、桥本英树先生(东京大学研究生院医学系统研究科客座教授)等为中心,一批代表着我国经济学、公共卫生、医疗领域的专家们集中在一起组成一个计划,以中老年人为对象正在进行大规模的面板调查。这与美国的HRS、欧洲大陆的SHARE、英国的ELSA等已经确立了世界标准的中老年人的追踪调查是同一类别的调查,形成了可以相互比较的数据。由于对调查资料进行了非常缜密地策划,所以即使只有一年的数据也可以收集到宝贵的信息,只要积累数年,作为面板调查数据,就能发挥相当的威力。笔者确信,今后每次这些调查得到积累的时候,围绕我国社会保障政策的讨论会更为缜密、更具有建设性。

最应该担心的问题

  为了使今后的政府养老保险制度更为完善,还有很多应该讨论的课题。如果能够使这些讨论进一步深入,就有可能在有限的财源中充分维持和改善福利。但是,令人担心的是像2004年修改人口数据时那样,将修改养老保险制度作为极为政治性课题而加以处理,本质的讨论却无法取得进展。特别是50%的收入代替率云云,即使是一个重要的目标,但起码应避免在很多指标中只选择一个,不断重复政治上的攻防战。在这种情况下,必须明确即使进行讨论也和国民的利益没有什么关系。

  发表新的人口预测,将可以看到人们对自己的养老保险,进而对社会保障政策整体的关心再度提高。我希望以此为契机,不应再毫无意义地一味指责,而应该展开更具有建设性的讨论。

2006年11月28日

2006年11月28日登载

浏览该著者的文章