农地改革的真相——被遗忘的日本战后经济复兴最大功臣:和田博雄

山下一仁
经济产业研究所 高级研究员

  高中历史教科书提到,日本农地改革是按照占领军GHQ(联合国最高司令官总司令部)的指示来进行的。目前,连很多从事农业的人士也这样认为。但事实是,与解散财阀等其他改革不同,只有农地改革是由日本政府自主提出改革方案的。

和田博雄的登场

  提高佃耕收成占收成一半的地主制下的佃农地位、创建自耕农制度,一直是战前农林省官员们的夙愿。使这一愿望成为现实的就是和田博雄(1903-1967)。和田如一颗彗星,出现在战后经济复兴的政治舞台上。和他有着同样经历的人,是后来成为他终生竞争对手的池田勇人。池田是个幸运儿,战前因患了大病,暂时离开了大藏省,由于同僚战死和被整肃,他则有幸成为大藏次官。

  和田并不是池田那样的支流人物。战前的农政权威石黑忠笃等人从农林省辞去官职后,曾将农政托付给了和田。但由于被借调到战前的内阁调查局、企画院任职,和田的人生急转直下。在被捏造的违反治安维持法的企画院事件中,他被当作主谋,和部下胜间田精一(后来任社会党委员长)、稻叶秀三(后来创立国民经济研究协会,产经新闻社社长)等人入狱三年,命悬一线。

  二战结束的前一年,和田终于获释。战争结束的那年九月,法院做出无罪判决。获释时他曾赋诗:“漫天繁星绽放,一如春色满园”。接到无罪判决后的第二个月,和田成为中央官厅的局长,七个月后被任命为大臣,实施了战后最大的经济改革,一年以后,又成为拥有空前绝后的权力的超级经济官厅(经济安定本部)的长官,领导了战后的经济复兴。这恐怕是任何人也料想不到的。

第一次农地改革

  被判无罪后,和田就任农政局长,成为保守派政治家中不多见的、坚定的自耕农主义者松村谦三农相的下属,开始着手第一次农地改革。1945年10月,松村谦三就任币原内阁的农林大臣,在就任之后不久的记者招待会上表示,“农地制度的根本,就是要大量发展自耕农”,这便是农地改革的开端。没有GHQ的指示,而且当时GHQ并不关心农地改革。对于农林省负责人对农地改革方案的解释,GHQ只是回答说:“不反对”。

  农林省的应对非常迅速。松村就任仅四天后,负责此事的农政课就制定出了法律原案,一个月后提交国会。这时二战只不过刚刚结束四个月,办理速度不同寻常。这是因为,农林省从战前就开始进行周到的准备。据当时的负责人讲,农林省根据不同的政治形势以及大臣的想法制定了几十种方案,内容包括:

  (1)不在村地主的所有农地,以及在村地主持有的超过5公顷(大臣的方案为1.5公顷,在农林省当局的说服下改为3公顷,后来经过五次内阁会议,在松本国务相的执意反对下又改为5公顷,据说那时松村农相流下了眼泪)以上的农地,由地主与佃农直接协商,卖给佃农。地主出让土地时,允许地主与佃农进行协商,协商不一致时,按照知事的“裁决”转移农地所有权。

  (2)佃耕费的货币缴纳化(这是自柳田国男以来农林省的一贯主张,(参照0135《用柳田国男的农政改革构想审视日本现代农业》))。

  (3)以前地主可以随意从佃农那里收回农地,今后必须经过农地委员会的认可。

  利用裁决的方式,实际上是强制性地让地主将农地转让出来。议会坚持战前的想法,想要否决这个方案,但是由于12月,GHQ提出了关于农地改革的备忘录,因此仅十三天就在国会获得了通过。这是GHQ首次对农地改革表示看法。

  在这个时候,GHQ虽然认识到了改革的必要性,但还没有具体的改革方案。后来,第一次农地改革遭到了GHQ的反对,其理由是,地主最多持有5公顷农地的规定不彻底,而且依靠知事进行裁决的做法不成熟,应该由国家直接收购。这样,第一次农地改革没有进入实施阶段,转而开始施行第二次农地改革。

  关于第一次农地改革的意义,和田局长总结为(1)农业结构的民主化,(2)农业生产力的增强,(3)通过农业经济能力的增强和资本的积累,对丧失了海外市场的工业而言是国内市场的扩大和重振经济。由于当时从事农业的人口占所有就业人口的五成,因此,要复兴日本经济,就必须复兴农业。和田尽管只是农林省的局长,却在思考着整个日本经济的问题。

破例的人事任命——从局长一职越过次官直接成为大臣

  吉田茂在二战刚结束后的粮食危机中接受了组阁的重任,他认为该内阁是个粮食内阁,农林大臣是最重要的角色,因此通过他的亲戚武见太郎(后来任日本医师会会长)——此人因战前任农林省特约医生而与石黑先生关系密切,与流放中的石黑忠笃进行了商谈,之后恳请熊皮特的高足、东京大学教授东畑精一就任农相一职。东畑以缺乏从政经验等理由坚决拒绝,吉田、武见、石黑、和田等四人表示可以让和田担任次官,请东畑不要担心。但多次的游说、邀请,仍遭到东畑拒绝。

  东畑之所以拒绝,是因为他曾在农林省内部的粮食对策审议会担任过委员长,知道1946粮食年度因大米歉收而有100万吨的粮食缺口。二战刚结束时,东京米仓里只有三天的粮食。“我曾与和田博雄先生见面商量过,但的确无能为力。和田先生鼓励我说,他可以担任次官,一起来解决问题,对此我虽然很感激,但难以接受这种厚意。”(东畑精一《第一次吉田内阁的粮食问题》)但学生们并不知晓这些事,他们热烈欢迎不求高官的东畑教授走进东京大学的课堂。

  吉田因没有农相的人选而一度想放弃组阁,但最终还是将充当中间人角色的和田从局长一职跨过次官直接任命为大臣。和田曾推荐过中山伊知郎,但没有得到认可。币原喜重郎、石黑忠笃、武见太郎曾在吉田茂的外相官邸促膝商洽。和田反驳石黑:“你是不是想把我再次推向断头台啊?”但他们最终还是决定任命和田为大臣。于是,43岁的大臣诞生了。执政的自由党中,自鸠山一郎前总裁、河野一郎干事长以下的人都反对负责第一次农地改革的和田农相,吉田内阁也几乎要消失,后来由于三木武吉事件出现的转机,吉田内阁终于得以组建。

  1945年,日本大米严重歉收(农林省公布的数字是587万吨),人们纷纷传说有一千万人饿死。和田在流言蜚语中度过了史无前例的粮食危机,同时顶着执政党人士的强烈反对,取得了麦克阿瑟等GHQ的信赖,实施了以创建自耕农、提高佃耕农地位为内容的第二次农政改革——这是农林省自二战前以来的夙愿。在第一次吉田内阁中,与和田平起平坐的,是被称为招牌大臣的石桥湛山藏相。

第二次农政改革

  农地改革从252万户地主手里强制收购了177万公顷农地——这相当于全部农地的35%、佃耕地的75%,包括财产税实物缴纳制农地在内,共将194万公顷农地出售给了420户农户。GHQ主张收购农地必须价格合理、补偿充分,因此强烈要求引进随通货膨胀进行价格浮动的条款。不过,经过和田农相彻夜的谈判,这一条被撤销了。所以,在战后的恶性通货膨胀下,尽管货币价值大幅缩水,但直到1950年农地改革结束,农地收购价格仍岿然不动。结果,收购价格(水田760日元,旱田450日元)还不到一双橡胶长靴(842日元)的价格,事实上等于是无偿收购。正因为如此,被收购了农地的地主阶级不断起诉,说这种农地收购行为违反宪法。

  GHQ负责农地改革的拉得金斯基博士在与日后成为社会党实力派人物的和田会谈时,曾经问过他是不是预料到农地证券在通货膨胀的情况下会等于拱手奉送。和田当即说YES,并回答说:“如果让农地证券随物价变动而变化的话,政府就会背上沉重的财政负担,就不会有今天日本经济的成长。当时博士您向我们做出的让步,是对日本经济的日后发展做出的最大贡献。”

  但另一方面,和田也没有忘记关怀农地改革的牺牲者——地主阶层。和田说:“对待此次改革的牺牲者——地主、尤其是中小地主的态度,一定要慎重。必须将他们作为重建日本的牺牲者来对待,而不应该说什么他们因为过去的罪行才招致今天这种下场之类的话。”

  以前的农政并不是很顺利地获得既有权利的。战前的农政是对以地主势力和治安维持法为后盾的官府的抵抗。农地改革一直是农政的夙愿,在议会的强烈反对下,是借助了GHQ的力量才使改革得以实现。但是,与解散财阀等其他改革不同的是,只有农地改革是由日本政府自主提出的改革方案(第一次农地改革)。尽管后来美国想将日本的成功经验应用于其他亚洲国家,但除了台湾之外,都失败了。如果没有农林省对改革的热情和准备,也就不会成为“在非共产主义国家进行的农地改革中最彻底的改革”(吉田茂)。不仅是和田,吉田以及后来对此进行过验证的经济产业研究所客座研究员Ronald Dore(《日本的农地改革》)都认为:

  “无论怎样分摊农地改革的功劳,有相当的一份是应该属于那些小心谨慎、但提出了进步性意见的日本政府官员的。(中略)……并且,如果没有舆论的支持,没有那种可称之为改革热情的精神,去发动众多农林省职员、农村农地委员会委员及职员进行改革的话,这项法律是不会得到贯彻执行的。”

  农林省工会在农林省正门前贴出了以“告挺身于解放农民运动的各位职员书”为题的檄文。对此,贵族院的保守派议员很不满,认为“这象是在征兵,号召大家都去当讨伐恶霸地主的义勇军。”在农地改革代表人物和田农相的带领下,农林省的农地改革运动形成燎原之势。农林省沸腾了。

  麦克阿瑟虽然重视农地改革,但不愿意让它作为麦克阿瑟的改革来实施。他要求日本政府、和田农相来提案,将相关法案提交国会,然后实施。和田曾要求GHQ充当后盾,GHQ没有答应。这样一来,和田在和反对农地改革的执政党自由党进行交涉方面吃了很多苦头。当时留下了这样一段对话:

  (GHQ)和田先生,这项改革法案在所有国家制定的法案中是最自由的一个。

  (和田)自由党可能会对它进行最猛烈的抨击吧。

  (GHQ)自由党如果反对该法案,就证明了该法案是自由的。

经济安定本部

  经济安定本部、通称“安本”,是按照麦克阿瑟的指示成立的政府部门,负责策划和起草所有的经济政策,综合协调和监察政府各部门工作,拥有比其他政府部门更强大的权力。和田担任农林大臣时,曾提出让东京大学有泽广巳教授担任经济安定本部长官,但没有成功,后来他将有泽推荐给吉田首相,让吉田采纳了有泽的倾斜生产方式设想。

  吉田内阁第二次组阁时,放弃让有泽出任经济安定本部长官后,吉田首相请经济安定本部总裁审议室推荐人选,要求这个人(1)进入经济安定本部后,马上就能实施强有力的政策(2)精通政府各部门情况,能够从各部门选拔人才来增强经济安定本部的实力(3)能够获得三党首脑的推荐(4)能够得到有泽、东畑等学者队伍的全面支持。于是,总裁审议室一致推荐了前农相和田。

  吉田首相再三邀请和田就任经济安定本部长官一职,最后和田答应了。但是,执政的自由党强烈反对和田这位农地改革的实施者。为了能让和田担任经济安定本部长官,吉田首相想让石黑忠笃去劝说和田加入自由党,以此打开僵局。但吉田的这种做法激怒了石黑,他当即给吉田写了封措辞激烈的回信,“鄙人拜读了最敬爱的阁下要求以那帮人无比庸俗的条件去劝诱和田的大札,敬望尽早打消此念。如若如此,安本(经济安定本部)将一文不值。”然后又给和田写信说,“对于此事,要无比遗憾地将吉田先生的计划高度评价为新兴日本正确制定的最具意义的方策,(中略)……老朽勉为其难前来规劝,对此实在无言赔罪,只有对老朽的不周之举表示歉意。吉田茂这个令人遗憾的家伙,实在是做了一件令人遗憾的事。”

  吉田茂遭到如此的对待,但仍然没有改变对石黑忠笃的友情。虽然被石黑断然拒绝,但还是于1951年解除了对石黑的流放,第二年石黑当选参议院议员,吉田还邀请他担任文部大臣或农林大臣。吉田在回忆录中提到,重视农民利益的农林省的代表人物,就是石黑忠笃和和田博雄。大选时,石黑到高知县为自由党总裁吉田的演讲捧场,回来时又到冈山县为社会党实力议员和田的演讲助威。此时,如果和田接受了“那帮人无比庸俗的条件”而加入自由党,那么和田日后的命运将会大为改观。因为和田是先于池田勇人、佐藤荣作成为吉田学校第一批成员的,吉田对于他的非凡能力相当迷恋。永野重雄、片山哲、太田薰、胜间田精一、莱夏瓦等很多人都做过和田当总理的梦。

和田领导下的安本与战后的经济复兴

  吉田内阁想任命和田为经济安定本部长官的幻想破灭了,但和田在后来的片山内阁中担任了经济安定本部长官,为倾斜生产方式的实现做出了努力。可以说,正是因为有了和田经济安定本部长官,才得以在另一党派执政的情况下继续实行吉田内阁的倾斜生产方式。和田在以前与都留重人、大来佐武郎交流的构思的基础上,发行了第一版经济白皮书。这就是在为数众多的经济白皮书中评价最高的都留白皮书。和田还让稻叶秀三制定了最早的经济计划,就是那个没有实现的“经济复兴计划”,金森久雄先生曾评价它是众多经济计划中与国民收入倍增计划同等重要的。在和田手下,除了人称安本三雄的都留重人、山本高行(后来担任通产次官)、稻叶秀三之外,还聚集了永野重雄(后来成为创建新日铁的主要人物)、(仓敷纺织公司的)大原总一郎、胜间田清一、大来佐武郎、平田敬一郎、大平正芳、桥本龙伍、下村治、佐々木义武、东畑四郎、坂田英一、后藤誉之助、大川一司等人材,片山内阁因而也被称为和田内阁、安本内阁。这是经济安定本部的颠峰期。经济安定本部总裁审议室推荐了和田,一个精通政府各部门情况并能够从各部门选拔人才来增强经济安定本部实力的人,的确恰如其分。

  为了谋求经济复兴,战后的农政从消费者行政开始入手,即抑制粮食价格,公平而稳定地为国民供应粮食。农政是经济政策的一个环节,所以他们没有单独强调农业方面的道理,而是在整体经济的运行中制定了相应的政策。农政不能限定在农业的范畴内。这是因为,为了经济复兴,必须抑制劳动费,而要抑制劳动费,就必须抑制占大量劳动费的粮食费,也就是农产品价格。但是,如果抑制了农产品价格,就会造成粮食产量下降,从而无法做到粮食增产。能够消除这种困境的奇迹般的政策,就是农地改革和倾斜生产方式。在将农地所有权交给佃耕农的同时,按照倾斜生产方式,增加化肥、特别是硫酸铵的产量,这样一来,尽管抑制了米价,但也做到了粮食增产。抑制米价、农地改革、倾斜生产方式,这所有一切的实施者,都是和田。

  和田经济安定本部长官的功绩还不只这些。“过剩经济力集中排除法”曾试图借经济民主化之名,将日本的企业分割为多个小企业。对此,和田向GHQ提出了质问:“如果是经济民主化,我赞成。但要是削弱日本经济,我反对。如果强制实行的话,我将辞去经济安定本部长官的职务。”干涉的结果,使得“过剩经济力集中排除法”被放缓执行。但是,由于他想要把预算编制权也放入经济安定本部的权限范围内,因而与大藏省事务次官池田勇人发生了争执,最终引发了社会党右派与左派之间激烈的对立,片山内阁集体辞职。

  片山内阁集体辞职后,政权转到了与社会党进行联合的民主党芦田内阁手中。后来芦田内阁因昭和电工事件而集体辞职。所谓昭和电工事件,是指作为化肥公司的昭和电工为了在倾斜生产方式下增加化肥产量而以不正当手段接受了复兴金融金库的融资。芦田内阁的不幸事件导致人们对片山内阁的评价也有所降低。由于片山内阁的评价不高,并且后来和田加入社会党,斡旋于讲和条件之中,成为了左派的首脑,因此他现在已经被人们所遗忘。但是,如果没有和田,日本战后的复兴将难以想象。

  可以说,没有和田的倾斜生产方式和经济复兴计划,就不会有池田的国民收入倍增计划。“经济计划”这种行政手段是和田们的主意(保守的政治家吉田茂并不喜欢它。正因为如此,经济复兴计划在芦田内阁之后的吉田内阁没有得到认可,以破灭告终。据说稻叶等人曾发牢骚说,这是经济计划,又不是计划经济)。另外,池田的国民收入倍增计划的制定者,就是曾在和田的经济安定本部工作的下村治。尽管后来和田成了社会党的实力派政治家,但他自担任经济安定本部长官以后就再没有从事过与行政相关的工作。作为行政机构的负责人,他在农林大臣、经济安定本部长官的位子上各工作了八个月,加起来不过一年零八个月。而他就在这短短的时间里,实施了战后的日本经济复兴政策。

后来的农政

  和田在农政方面的功绩不只是进行了农地改革。石黑忠笃拼命地要打破地主制,但并没有对农地改革之后的农政有所展望。而石黑心爱的弟子和田却怀有这种展望。和田曾说过,“日本的农业问题单靠农地改革是无法解决的,我在考虑将经营合理化立即列入计划。”(担任农相时)“经营的问题是以农地制度改革为基础的农政必须要解决的问题。实际上,我认为这个工作是留给了后人。我在任期间无法完成此事,对此我非常遗憾。”“按熊皮特的话来讲,我认为那些将立脚点转为农业经营的自耕农,完全拥有作为企业家的独立性和进步性的一面。”(

  没有工会基础的和田,尽管是社会党的太子,是大型政策团体的领导人,却在社会党内部的派系斗争中不断被消耗着力量,最终没有当选委员长,退出了政治舞台。决定引退时,他在醍醐寺赋诗道:“幻花尽散去,一轮冬日中。”不再担任安本长官后,他对农政几乎没有发表过意见。可能是觉得自己作为农林官员该做的已经做了,其他的就留给后来人吧。后来承继了改善和田的零散农业结构的是由和田的盟友东畑精一博士及和田的下属小仓武一博士于1961年提出的农业基本法。

  农业基本法的目的在于通过有选择地扩大农业生产——即,将重点转移到能够依靠扩大农业规模、提高生产效率来降低成本及增加需求的农作物上——来改革农业结构,并调整农业和工业间的收入差距。收入等于销售额(价格×产量)减去成本。只要增加销售额或降低成本,收入就能够增长。应该说,即便是需求没有增长的大米等作物,只要扩大农业规模,就可以通过成本的降低,来充分保证农民的收入。但现实中的农政却为提高农民收入而采取了调高米价的做法。这样一来,造成消费减少,生产增加,大米过剩。一方面,政府实施了30多年的生产调节,另一方面,农业资源却没有从收益较高的大米转向其他作物,导致粮食自给率由1960年的79%下降到了40%。要实现有选择的扩大,本应该抑制消费趋向减少的大米的价格,提高消费趋向增加的小麦等作物的价格,但却采用了相反的政策。粮食自给率下降所显示的正是农业无法应对粮食消费变化的一段历史。曾经600万公顷农地中,有230万公顷消失了,这比农地改革中解放出来的农地面积还要多。由于在农地的挪用制约和农地区划方面执行得不严格,加上人们一直认为只要大米有剩余那么农地也是过剩的,因此没有人对农地资源的减少存在危机感,而农地资源对于粮食安全保障来说是不可或缺的。现在,日本只剩下让国民靠白薯维持生计的那么点土地了。(参见时事专访“日本及全球的农业问题”)

  问题不在于保不保护农业,而在于为了实现必要的农政应采取什么样的政策。前些天,我在和田的藏书中发现了他的笔记,夹在1910年出版的柳田国男的著作里,名为“农业经济的基本问题”。和田在笔记里写到,不要为救济贫农而提高米价,应该用国债或税金来支付奖励金(现在叫直接支付)。我仿佛跨越了70多年的时空距离,看到年轻的和田在述说着农政的应有方式。直接支付方式的农政改革真的能实现吗?或者它只是盛开在冬季的醍醐寺里的“幻之花”?

2004年7月13日
脚注

1948年农林省“农业政策大纲”中提到,“当前在恢复工业的同时,应对提高生产力所必需的基本条件进行改善,以便使农业能够承受未来的国际竞争,如果我们放松这项工作,我国农业在未来将陷入难以挽救的困难之中,并且会因此而无法实现经济的自主。”

参考文献
  • 大竹启介(1981)《幻之花——和田博雄的一生(上)》,乐游书房
  • 大竹启介(1984)《石黑忠笃的农政思想》,农山渔村文化协会
  • 岸康彦(1996)《食与农的战后史》,日本经济新闻社
  • 晖峻众三编(2003)《日本农业150年》,有斐阁
  • 东畑四郎、松浦龙雄(1980)《昭和农政谈》,家之光协会
  • 中村广次(2002)《对战后日本农地政策的验证》,全国农业会议所
  • 日本农业研究所编著(1969)《石黑忠笃传》,岩波书店
  • 日本农业研究所编篆(1979,1980,1981)《农林水产省百年史》

2004年7月20日登载

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