财政问题和组织的改革

　　由经济产业研究所主办的财政改革政策研讨会于3月11日和12日举行。笔者认为从方法论的观点看，这次研讨会的成果主要在以下三个方面具有重要意义。

　　第一，针对纵向结构问题的研究方法。尽管对其他省厅的管辖内容不应该介入，但是类似财政赤字的问题，由于纵向结构的弊端，将危害到国家的整体利益，并且有可能殃及下一代。针对这样的问题，超越各省的管理界限，汇集大家的智慧至关重要。霞关的研究机构就这些问题与主管省厅共度危机，依据数据和理论，不断开展具有建设性的辩论，并公开积累的成果，这是很有意义的。

　　第二，政策制定一线和学术领域的对话。在日本，行政官员把政策制定过程的默契进行整理并向外部公布的事例较为罕见。另一方面，倒是可以看到研究人员躲在象牙塔里常常提出一些非现实建议的例子，笔者认为这是很大的机会损失。在这次的政策研讨会中，研究所专职研究员、经济产业省和财务省的官员、商界人士、大学教师等汇聚一堂，展开讨论。通过发布不同行业的信息，相互形成刺激，“创造和发现”了许多崭新的观念和奇特的意见。另一方面，为了不使提议向非现实的、没有责任的方向发展，政策制定一线人员对政策过程的现实加以解释，学者们则依据理论对其主张进行了整理。在此，可以看出具有紧迫感的产学官合作的相乘效应。

　　第三，制度分析的有效性。贯穿各省厅的重要课题，光靠东拼西凑的政策和片面的改革方案是难以解决的。制度的互补性等概念，对综合整理这些复杂问题十分有用。我们期待这些概念今后能够具体地应用于各种政策课题，开展实证分析，而不局限于财政问题。

　　笔者和泷泽研究员在这次研究项目中承担的课题是从官僚激励机制的观点出发，探讨“预算为何会膨胀？如何抑制预算的膨胀？”的问题。也就是说，从组织论和制度论的角度考察财政问题。既然财政秩序与国家决策体系相关，那么，就必须考虑到官厅和政治、族议员以及行业团体的长期关系、官厅之间获取政策资源的竞争、政治渠道和国民之间的关系等要素错综复杂的相互作用。这次，我们以官僚的激励机制为重点，展开了讨论（在此，所谓官僚，主要指被称为Career的中央官厅Ⅰ种公务员。有关政治活力和国民关系的更为宏观的探讨，请参照饭尾、中林负责的课题“财政过程中日本官僚制度的两种形象”和“财政改革中国民意识的作用”）。在高速发展期得到发展并被分割开来的多元主义和产业结构的相互进化、单独政权的继续、劳动市场的长期雇用惯例等要素相互补充，显示出预算获得主义将获得战略性均衡。这样，对相关参与者的激励机制加以分析，巧妙地抓住要点，是制定有效的改革方案之际的重要工作。

　　我们特别注意到官僚激励机制、雇用人事制度体系是否具有流动性，将产生完全不同的结果。比如，各省实行终身雇用制，甚至连退休后的事情都要关照，这种人事制度（叫做分割性的非流动人事制度体系）可以说就好像是具有共同体特点的大家庭主义。在此，以评价的流通和共享这一形式进行预算业务和人事的评估，在某种程度上能克服信息的非对称性。职员自身也不在意调职成本，可以充分地进行自我投资，以提高职场特殊技能。另一方面，这种大家庭主义，有必要不断雇用职员和确保辞官后的官僚到有关企业工作，所以，易于具备维持和扩大组织资源的标准。因此，各省都具备在灵活的预算制约范围内，具备为获得更多的成为重要组织资源的预算而竞争的诱因。另外，对职员个人来说，在处理一般性官厅业务中难以显现其成果，预算申请业务则比较容易看出成果，作为评价信息易于在组织内部、业界以及政治等利害关系者之间流通，因此，其积极性易于在获得预算方面得到发挥。而且，如果不获得预算，将形成“是否会降低相对评价”的“共同拥有的预想”（暂不谈是不是事实），提高类似囚犯困境的自我拘束性。

　　这样，倾向于预算获得主义的组织和职员的动机，和长期雇用所引起的外部机会缩小相互作用，而越来越倾向于同一向量。像高速发展时期那样，社会基础设施等的财政需求高，税收也得到扩大的时期，或许不能笼统地说预算获得主义本身不好。但是，目前对公债的依赖度达到近一半，许多国民对预算分配的内容和效率持有疑问。从导致公共池塘问题（为了行业和地区的部分利益，不承担相应负担指望财政支出的搭便车问题）进一步恶化的意义上说，这样的激励机制是存在问题的。

　　那么，是不是废除长期雇用制，实行人才流动制就行了呢？问题并没有那么简单。比如，如果像美国那样实行完全的政治任命（political appointee），那么，因为信息的非对称性，对是否真正做好了工作实行评估和监督的成本非常高（因此，易于调换为短期数值目标），而且，行政官个人为组织进行自我投资的积极性或许会降低。最重要的是，像战前那样，每次选举人事都发生变化，不见得不会出现猎取官职的行为。结构改革的难点就在此。以下表格显示，官僚组织、人事结构、评估体系、职员个人积极性处于难以分割的紧密相联的互补关系。在实施组织结构改革和人事改革之际，必须充分考虑到这一点。

（注）人才制度实行流动化，组织整体就相应地呈发散性；人才制度采取非流动化，组织整体就相应地僵化、呈收束性。其界限（自我组织化界限）作为均衡点是不稳定的。

　　怎样才能在尽量保持非流动性人事制度体系的好的一面（通过相互监督降低评估成本，个人对组织投资的积极性等）的同时，尽量控制不好的一面（由共同体合谋导致秩序丧失、为确保组织资源而形成的规范。这种情况下出现的过剩的预算获得主义）呢？民间企业通过市场规律发挥作用维持资源的最佳分配功能。官僚组织也存在其他的取代市场的秩序恢复机制。

　　如上所述，组织所采取的维持和扩大组织资源的行为，容易和预算获得主义相互进化。可是，这些组织行为受到不违反广义上的公共利益的制约（有关“公共利益指什么？”的讨论比较深奥，在此省略）。如果各省扩大组织资源的行为符合该省的利益，不符合国家利益，对该行为的批评呼声高涨时，该省的社会地位将降低，总体组织资源的价值将减少。这种批评机制，尤其是在政权交替或揭露严重不祥事件等政府对国民的承诺被明确的情况下将发挥作用。各省为加强对公共利益的追求将纠正其行为（但是，官僚人事制度在二、三年的短时间内会反复调动，所以到对责任有所感觉，作为组织要纠正其行为为止，容易出现延误）。

　　这种在调整所管辖领域的利害关系的同时，广泛追求公共利益的姿态被称为是官僚制度的双重性（Aoki1988），这和人事制度体系的非流动性是有关系的。这是因为：在雇用的流动性极高的条件下（接近古典劳动市场的情况），如果某省厅受到国民责难其社会地位降低的话，职员可以选择退出（调职）。但是，在雇用处于非流动状态的条件下，调职则非常困难。这种场合下，职员在承受来自国会、国民的压力的同时，有可能着手结构改革以恢复组织的社会性地位。这就是通过组织的自我革新而恢复秩序的机制。户矢哲朗先生在《金融大爆炸的政治经济学》（东洋经济新报社2003年）一书中，具体而详细地分析了这一动力说（dynamism）。野中郁次郎先生在《美国海兵队》（中公新书1995年）一书中，描写了不断探究使命、强有力地实行自我革新的组织形象。

　　由上文可以引出以下一般性结论。也就是说，为了保持长期雇用体制的好的一面，防止丧失秩序这一不好的一面出现，要事先建立一种内部机制，即：当出现问题和危机时，尽快使这一事实表面化，当事者具有共享这种认识、并迅速采取对应措施的积极性的机制。以便秩序恢复机制及时发挥作用。详细内容请参照工作论文（《预算为何会膨胀？如何抑制预算的膨胀？——从官僚激励机制的观点出发》），在此只简单论述以下几点。

　　第一，为了正确评估预算业务、明确责任，要在一定的规则下实行预算业务过程的透明化。比如，为排除非正式的人事介入，有一个办法，就是实施类似外务省改革内容之一的文书管理制度。还有，不要陷入是实行事先评估还是实行事后评估这一形式论的辩论之中，为了能够用较低的成本进行实质性评估，要加强非流动性人事制度体系所具有的相互监督作用。比如，创造条件，使预算执行成果与下一年度的审核相联系，作为评价信息流通的不是获得预算的多少，而是执行预算业务的效率和可信赖度，并使其在人事上得到反映。另外，还有可能赋予外部董事性质的功能，对类似全方位评价（为使评估信息无法随意操作，上司、同事、下属等周围人进行多方面评价，排除异常者）的内部评估方式细分化。

　　第二，人才的流动化。有几个论点，在此只谈一点。这就是职员对组织投资的应有方式。正如在民间企业也会出现有关专利归属的诉讼那样，要清算长期雇用制度下组织和职员之间的关系，是非常困难的。由此，为了实现人才的流动化，重要的是平时要形成一种职员不过度依赖组织的体制。对官厅组织来说，则是要避免过度的预算获得主义（官僚人口正在向高龄化发展，人事当局也希望形成这样的体制）。从这一点看，除职场特殊技能外，把对政策立案和国际谈判的行政技能进行整理和丰富的工作，作为业务分配给职员，也是一个方法。比如，在某部门工作两年后，在调动工作前，给出大约一个月时间，让职员写出政策论文（或者出书），这对组织的将来和个人都是有利的（其实，这全凭本人的自觉性）。发表有意义的分析论文对国民也是有益的。

　　如上所述，组织和人事制度体系的改革，是一项出乎意料的朴素而长期的工作。所谓改革，并不是看起来什么都转向相反的方向就行了。重要的是“部分地”重用外部人才、开拓中途录用市场、实行干部职员的人事交流等，努力不使自净作用产生劣化。

　　和古典式完全劳动市场不同，非流动的组织中的自我革新是非连续性的。如果秩序恢复机制的启动不及时，那么，就不得不相应地大刀阔斧地加以整顿而付出更大的牺牲。所以，打个比方，为了不使地壳过度地积蓄能量而导致大地震，重要的是设计一种适当发生小地震以分散能量的结构。