参议院选举与农政

山下一仁
RIETI高级研究员

  让我们来比较一下在本次参议院选举中各个政党的政策。

  由于大米生产成本过高,从本年度开始实施“农民逐户收入补助政策”,向包括小规模农户在内的几乎所有种植大米的农户,按每10公亩农田1.5万日元支付成本与米价之差。但是,如果成本高于米价,按理说农户就不能继续生产。成本高于米价的原因在于成本的虚构,农林水产省在实际花费的肥料和农药等经费之上,还加算了相当于劳动者收入的劳务费。在农林水产省的统计中,由于小规模兼营农户很多,因此从销售额减去经费得出的大米农户的农业收入,平均为39万日元,但7~10公顷为440万日元,20公顷以上为1200万日元,实际上收入并没有低于成本。

  米价一下降,农民逐户收入补助金额就增加,按照虚构的成本水平计算的农户实际收入始终得到保障。相反,即使米价上涨,农民逐户收入补助金额也不减少。也就是说,对于农户来说,米价的上涨超出了这种虚构的成本水平,农林水产省计算的虚构成本是最低保证米价。

  但是,农户要想领取逐户收入补助,就必须参加减少生产、维持高米价的减种稻米或改种其他作物,即继续维持价格的政策。对于农户来说,以往无论是放弃耕作返回原野的田地或作为休耕地,还是只种植小麦等,却不收割的田地,都被计算在改种其他作物。但是,从今年开始,政府废除了这一做法。农户必须从放弃耕作田地以外的、目前正在种植稻米的田地中,再减种40%,或者为改种农作物花费经费和劳动力,直至收割,不能只播种不收获。按照农林水产省的计算,减种补助与改种农作物的收益,平均每10公亩为4.1万日元,高于大米的平均收益2.6万日元。如果能够得到这么多收益,那么以往就不应该实施休耕或只播种不收获。

  即使参加这种减种,在新潟那样的优质大米生产地,这一政策没有多少好处。对于生产高价优质米的农户来说,停止减种政策自由种植稻米,比参加这一政策更有利,这就是减种政策的失败之处。

  曾经和日本一样,以高价格保护农户的欧盟,为了完成乌拉圭回合谈判,改为降低价格,由财政向农户直接支付补助的政策,这是从消费者负担转变为由财政保护农户的政策。但是,日本不改革价格依存型农政,只依靠设定相当于消费量8%的最低进口准入量(minimum access)这一低关税进口限额来应付该谈判。然而由于这个最低进口准入量,两年前发生了污染大米事件。

  迄今为止,为了让农户参加减种,每年都要支出2000亿日元补助金,累计支出了高达7万亿日元的补助金。在以减种政策维持价格的基础上,此次将进一步增加3371亿日元的逐户收入补助,加上减种补助金共计5618亿日元。所谓收入补助,为什么纳税人必须向收入比一般劳动者还高的富裕兼营农户支付几千亿日元呢?

  那么自民党怎么样呢?自民党主张,农业和农村除了生产农产品以外,还具有积蓄水资源和防止洪水等所谓多方面的功能,因此,对此实施“日本式直接支付”。但是其具体内容不明确。对于民主党的“农民逐户收入补助政策”,自民党批评其为一时性撒钱,认为农民所期望的是“可以再生产的合理价格”和“稳定的收入”这两方面。不过,自民党却主张制定支持多种多样的经营骨干的“稳定经营收入制度”,而不是全国统一支付金额。看来自民党并非要筛选成为农业结构改革对象的农户。此外,农协中有各种各样的农协,关于其中名为JA的农协,自民党宣称“从JA才是地区骨干这一认识出发,本着协作精神,大力推进能够充分发挥该组织功能的政策”。一个政党如此鲜明地支持特定的组织,实为罕见。

  民主党虽然在2007年的参议院选举和去年的众议院选举中获得了胜利,但是在此次包括许多农村地区的1人选区却遭到了惨败。农民原以为“农民逐户收入补助政策”是在农业预算上追加的,但是在去年年底制定预算时,农业公共事业被削减了60%以上,因此,农民可能对于从现有的农业预算中拨出补助感到失望。不过,自民党的农政也并没有因此而取得胜利。自民党选择的目标,来自JA的自民党候选人落选,只获得了8万张左右的选票,与受到邮局支持的国民新党候选人获得的41万张选票差距悬殊。

  虽然民主党上了台,但减种政策在名为农民逐户收入补助的利益措施下得到维持和加强,那么实际上的米价怎么样呢?米价在最近10年间下降了25%,这是因为尽管加强了减种,也跟不上大米消费的减少。今后由于老龄化,不但每人的消费食量将会减少,而且人口也越来越少,所以大米的总消费量将进一步减少。如果优质大米的生产者等不参加减种,产量就会增加。农产品的特点是只要产量增加一点,价格就会大幅度下降。2004年的产量比前一年只增加了9%,米价却下降了25%。今后消费减少而产量增加,因此米价将会下降。

  对于农户来说,由于实际米价上涨,小规模低效的兼营农户也会继续从事农业。其结果,农田不能向专业农户集中,种植稻米的高成本结构得不到改善。不仅如此,还发生了兼营农户收回出租给专业农户农田的情况。如果成本不降低,米价却下降,逐户收入补助所需要的财政负担就会增大。

  尽管米价下降,但由于逐户收入补助金额增加,所以农户并不受影响。但是米价一下降,JA农协就无法维持销售大米的手续费,因此,担心米价下跌的JA农协,以保护农户不受影响为名,要求政府从市场上收购过剩库存大米,以此维持米价。自民党宣称需要“可以再生产的合理价格”,就是为了保护JA的利益。与此相比,民主党主张,农户领取逐户收入补助的前提条件是参加减种,所以估计米价不会下降,而且即使下降,逐户收入补助金额将会增加,所以农户不会受影响。民主党的政策虽然存在财政负担将会不断增加这一难题,但其主张本身条理分明。

  “众人之党”怎么样呢?该党的政策很明确。通过阶段性地废除减种政策,降低米价,不仅可以扩大国内需求,而且还可以出口。在废除减种时,限定受到米价下降影响而又有积极性的农户,由政府直接支付补助。如果以有积极性的农户为政策对象,扩大农业规模,降低成本,价格就会下降,并可以出口,这样,就无需再利用关税来保护国内的农业。因此,还可以“积极开展不以农产品为禁区的自由贸易协定谈判”。在去年的大选时,民主党竞选纲领中的“日美缔结自由贸易协定”这一表述方式,由于受到来自JA等农业界和自民党的抗议,民主党将其改为“促进日美自由贸易协定谈判,这个谈判将不损害国内农业和农村的振兴”。众人之党显示出与民主党的这一做法不同。无论是民主党还是众人之党,在向农户直接支付补助这一点上是一样的,但是,民主党维持减种政策,不降低米价,因此难以应对自由贸易协定谈判。众人之党与此不同,主张像欧盟那样降低农产品的支持价格,采取直接支付补助的方式,确保既能够降低米价,出口大米,也能够应对自由贸易协定谈判的做法。

  众人之党的政策,符合从价格支持改变为直接支付补助这一世界性农政改革的潮流,与维持减种,把小规模兼营农户也作为对象的政策正相反,可以实现降低成本,使出口也成为可能的强盛农业。此外,在财政负担的问题上,通过废除减种,不仅可以拨出2000亿日元的财源,而且因为限定直接支付的对象,所以不需要大规模的金额。与民主党大幅度削减了农业公共预算不同,众人之党的政策不挤压农业预算,使未来实施投资性事业成为可能。

2010年8月5日《周刊农林》

2010年10月7日登载

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