惟有日本落伍于国际标准

山下一仁
RIETI高级研究员

国际价格的6倍 关税500%

  如要提高农民收入,要么增加销售(价格×销售量),要么降低生产成本。但是,日本在经济高速增长期之后,却在农业政策上采取了提高大米价格的做法。由于未考虑供需就提高了米价,造成了大米的过剩,30年来国家一直在对大米生产进行调节。

  本来,如果能依靠改良品种来增加产量,并通过将耕地集中到专业农户手中的办法来扩大生产规模的话,生产成本是可以降低的。但是,随着生产调节的加强,农户不再愿意增加产量,另外,在高昂的米价之下,那些零散的兼职农户们尽管耕种成本较高,但自己种米仍比购买高价米便宜,因此也不会将耕地转给专业农户。结果,在过去的40年里,法国农户的规模平均扩大了150%,而日本仅扩大了36%(如除去北海道,为17%)。这导致了日本农业国际竞争力的降低,截至20世纪50年代初期,日本米价曾低于国际价格,而现在则是国际价格的6倍,受到500%的关税保护。

  日本、美国、EU的农业政策比较

日本、美国、EU的农业政策比较
(出处:由笔者根据各种资料制作)

  由于保护措施集中在大米上,因此农业资源没有转向其他作物,40年里,日本粮食自给率从80%减半为40%。有一种看法已经成形,认为即使自给率有所下降,在大米过剩的情况下,耕地也是过剩的。这种看法再加上缺乏象欧洲那样的明确的土地使用规划(分区制),导致600万公顷耕地中有230万公顷消失,转为了住宅建筑用地,这超过了耕地改革中卖给小农户的耕地(193万公顷)。

  正因为如此,现在日本只剩下了让国民靠白薯勉强度日(按卡路里计算)的耕地。40年来,作为兼职农户的第二类农户的比例从三成增加到了七成,65岁以上高龄农民的比例从一成增加到了六成。不制止农业衰退,对于面向消费者的粮食供给来说,确是一个令人堪忧的问题。

EU(欧盟)可与美国抗衡

  美国是用财政方式(“直接支付”等)来补贴对农户的指令价格和市场价格之间的差价的。这既保证了农户的收入,也为消费者提供了低廉的产品,并确保了美国的国际竞争力。

  EU(欧盟)过去的处理方式是,一方面在关税中提高区域内的市场价格,使之超出国际价格,另一方面用出口补贴来处理过剩产品。但1992年EU实行农业政策改革,调低了谷物在区域内的支持价格,用财政资金对农户的“直接支付”来作为弥补。每吨谷物的支持价格为101.31欧元(相当于130美元),低于2004年2月芝加哥期货市场小麦价格(139美元)。这是因为,即便不对美国小麦征收进口关税,即便取消出口补贴,EU也完全可以应付。

  自2000年度起日本也开始向条件恶劣的山区提供直接支付,由价格政策向直接支付政策迈出了一步,但并没有改变消费者负担型农业政策的根本性质。EU已经转变为与美国相同的财政负担型农业政策,只有日本落在后面。以前的结构是美国对EU和日本,现在则变成了美国、EU对日本。

  农业保护方面的指标之一,是OECD(经济合作与发展组织)开发的PSE(生产者补贴等值),它是由关税所带来的消费者负担(国内外价格差×产量)加上由纳税人负担的给农户的补贴和支付构成。2002年的PSE情况是,美国396亿美元,EU1005亿美元,日本439亿美元(约5.5万亿日元)。按人口规模计算,日本的数字与EU比起来并不算大。但是,从具体结构来看,1986~1988年,美国消费者负担部分的比例是46%,EU是85%,日本是90%;而到了2002年,美国变成了39%,EU是57%,日本是90%(约5万亿日元)。EU的曾经与日本持平的消费者负担型农业政策发生了很大的转变,而日本在保护农业方面,消费者负担比例依然是极大的。

  另外,农业保护如果向特定的产品倾斜,就会在经济上带来更严重的低效。按照OECD指数来看,OECD国家的平均指数为75,EU为59,美国为29,而日本则是118。这表明,与其他国家相比,日本的农业保护倾向于特定品种,尤其是大米。

日本大米出口之日

  日本也应该转变农业政策。世界贸易组织(WTO)协议有绿箱政策和黄箱政策之分,前者可以不减让国内补贴,后者则必须进行减让。绿箱政策的基本条件就是不进行价格支持,依靠纳税人来负担。消费者负担型的价格支持政策没有明确到底由谁来负担,贫困的消费者要负担,拥有土地的富裕兼职农户也受益,这是不公平的。纳税人负担型的政策则向国民明确了负担与受益之间的关系,真正做到将政策支持的受益对象限定在需要支持的农业方面和农民身上,同时也可消除消费倾斜,提高经济生活水平。

  在具体做法上,可以象EU那样,降低农产品价格,实行直接支付。首先是要逐步废除对大米的生产调节,将米价下调到供需平衡的价格。由于要参考国际价格进一步推进价格下调,如果按耕地面积的多少,对一定规模以上的农户进行直接支付,增强其支付地租的能力,就可以通过下调米价,促使零散的兼职农户卖掉耕地,使耕地集中到具备一定规模的农户手里。

  这种直接支付,既可以发挥直接降低成本的效应,即降低了地租成本,也可以发挥间接降低成本的效应,即通过集中耕地来扩大规模、提高生产率。依靠间接效应来发挥作用,比起一下子将农作物价格降低到国际价格的做法,更能大幅减轻财政的负担。由于无论在水田、旱田上种植什么作物,直接支付的金额都一样,所以也能够避免出现偏重大米种植的政策误导。

  我们在一定前提下估算了实行上述改革所需要的财政费用,结果是,即使在关税为零的极端情况下,仍可以在目前2万亿日元的农业预算范围内实现。这样一来,就能削减5万亿日元的支出,这相当于消费者一直承担的消费税的2%,可以大幅减轻国民的负担。农业保护方面的支出也可降到美国的一半的水平,即2万亿日元。这就可以反驳国际上批评日本既是世界最大的农产品进口国,也是对农业保护得最厉害的国家这一论调了。

  在废除生产调节、增加产量的同时,如果能够依靠直接支付来促使耕地集中到象样的农户手中,扩大规模,就可以通过降低成本来降低价格,农业政策的财政负担也可转化为消费者的利益。若生产调节的废除可以增加大米生产,米价的降低可以调整大米与其他作物的相对收益性,并且其他农作物的生产也得以增长,那么日本在先进国家中处于最低水平的粮食自给率也能有所提高。

  与一般看法不同,越是专注于农业的大规模农户,越能推行保护环境的农业行为,这样一来,农药、化肥的投入量也会减少。如果能降低整体价格水平,大米也有可能成为出口产品。现在,与日本价格水平相当的台湾就在进口质量优良的日本大米。

2004年3月23日《经济学家周刊》号(每日新闻社)

2004年6月29日登载

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