今后产业集群政策的课题——参考欧洲的动向

日期 2009年8月3日
演讲者 细谷祐二(RIETI顾问研究员,经济产业省经济产业政策局区域经济产业组区域政策研究官)
评论员 原山优子(东北大学研究生院工学研究科教授,研究技术计划学会)
主持人 儿玉俊洋(日本政策金融金库国民生活事业本部特别参事官)
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摘要

什么是集群政策

细谷祐二的照片  “集群”原来是指葡萄串形状的东西,后来转为指企业集结于特定地区的“产业集群”。受硅谷等成功先例的刺激,进入1990年代后,各国都开始培养集群种子,致力于实践催生新集群的政策。学术上特别是理论性研究的发展曾经落后于实践。

  “集群政策”有各种各样的定义,我的定义是:“产学界及对其进行支援的各地区参与者结成网络,持续地催生新事业、新产品和新构思等广义的创新。出于对这种产业结构的重视,为使这种网络得到自主发展而实施的支援政策”。这里所说的“集群”的关键,一个是产学界的网络,另一个是催生创新的结构。对这些给予支援的政策,可以说就是广义上的“集群政策”。

日本的集群政策

  在日本,经济产业省从2001年开始实施了“产业集群计划”,目前正在以经济产业局为中心推进18项事业,当初称为“地区战略项目”。正好在2001年省厅重组时,设置了统辖经济产业局的“地区经济产业小组”。在此之前,关东通产局曾经看好泛多摩地区(多摩地区及神奈川县中部、埼玉县西南部)的集群,特别展开了对该地区的中小企业产品制造进行支援的协作事业,并将其作为新体制的样板政策在全国展开。当时的目的有两个,“打造具有国际竞争力的产业与企业”和“完善持续催生新产品和新技术的环境”。正是从后者产生了现在的集群政策。

  文部科学省也从2002年开始推进了两个政策,即“创造知识集群事业”和“促进城市地区产学官协作事业”。两项事业都定位于以该地区的大学等具有的技术种子为核心,支援产学的研究开发活动,促使集群形成的地区科学技术振兴政策。欧洲也一样,相当于经济产业省的企业产业总局推进以振兴地区产业为目的的政策,同时,相当于文部科学省的研究总局从振兴科学技术的观点推进,两个政策意图齐头并进。

  关于产业集群的情况,第一期(2001~2005年)以经济产业局为中心,即所谓以国家“自上而下”的形式创设了地区集群。现在处于第二期(2006~2010年),进入了培养国家设立的集群能够自主发挥作用的时期。目前正在探讨在今后的第三期,如何推进以自主发展为方向的政策。

欧洲产业集群的现状

  在欧洲产业集群政策中,European Cluster Observatory是具有代表性的措施。该措施正在以欧盟成员国和冰岛、以色列、挪威、瑞士、土耳其为对象,根据就业统计,系统地调查产业的集结程度。具体做法是,以“规模(Size)”、“特定化(Specialization)”、“在相同产业集群中是否排在前10%(Focus)”这三项为标准评估星级,其结果,在总数2017个集群中,满足三个条件的三星级集群有155个,二星级集群有524个。此外,可能还有约600个以对这些集群进行政策性支援为目的的推进集群机构(根据欧洲开发机构协会(EURADA)的调查)。

  实际上在国家层面,以某种形式正在实施产业集群政策的国家有26个国家的69项事业,其中作为产业政策实施的事业与作为科学技术政策实施的事业基本上是各占一半。另外,除国家层面之外,在31个国家中有17个国家的88项事业是地方政府层面实施政策的对象。在国家层面的产业集群中,国家预算作为主要财源的占63%,接受欧盟统一政策(Cohesion Policy)支援的达19%。

  作为欧洲委员会层面的措施主要有下述三项:(1)研究总局根据“欧盟第七次研究开发框架计划(FP7)”实施的政策;(2)地区总局实施的“统一政策基金”;(3)企业产业总局实施的“竞争力创新计划”。

  FP7从选定和支援具有世界最高水平的研究开发能力的地区这一观点出发,将Regions of Knowledge作为样板政策,对不同国家的三项以上的Research—Driven Cluster共同事业进行支援。统一政策基金的主要政策是以发展中国家振兴地区产业和创新所需的完善基础设施和软件方面为重点,向对其进行支援的推进机构给予补助。

  欧洲委员会的最新动向非常强调“自下而上”、“国际合作”和“培养人才(capacity building)”这三个方面。

  首先是“自下而上”的背景。有意见认为,产业集群一旦超过了一定规模(critical mass)就会自主发展下去,在达到这个critical mass的过程中,不应是国家自上而下的实施,而必须是地区参与者自下而上的努力。

  关于“国际合作”,特别是欧洲各国之间的Transnational Cooperation近年非常活跃。2006年,成立了统一波罗的海与中欧地区产业集群活动的European Cluster Alliance,并出现了将其扩大至整个欧洲的集群联盟。此外,为了通过国际合作在产业集群间进行选择,还于2008年10月成立了咨询委员会European Cluster Policy Group,对具有开展国际合作价值的世界级产业集群需要满足什么条件等问题进行探讨。

  关于“培养人才”,作为实施自下而上政策的关键环节,集群推进机构的人才支援非常受重视。为了提高其水平,预定今年9月开设European Cluster Academy。

  当初由于迈克尔·波特(Michael Porter)的集群论的影响,集群所具有的各种优点比创新政策的手段更受到关注。但是最近,将支援的对象集中于具有国际竞争力的集群,以便带来活跃的创新的意图变得非常强烈。而且在欧洲,给人的印象是,用笔者按照企业所说的公司归属感创造的词语来说,集群归属感非常受重视。

日本的集群政策与欧洲的区别

  日本面临着与欧洲非常相似的政策课题,但是其前提稍有不同。

  一个是日本与欧洲相比产业集群的归属感(CI)非常弱。实际上,在向产业集群计划和文部科学省知识集群的推进机构的人员询问时,话题主要集中在个别活动上,使人感到对产业集群活动的意识很淡薄。其原因是,在日本国内,产业集群的概念还没有得到充分讨论,或者对于产业集群是什么还没有充分取得共识。进而还可以指出,其背景是没有意识到国外形势的、极其局部性而且局限于国内的集群活动。另一个问题是,自下而上的主导作用(BI)很弱,这既是原因也是结果。由于自下而上的主导作用(BI)弱所以不能产生集群归属感(CI),因为没有集群归属感(CI)所以无法加强自下而上的主导作用(BI)。总之,没有明确产业集群的理论根据和定义的行政部门也有怠慢的问题。不过,这里也存在情有可原的余地。一个是欧洲采取的波特式的产业集群基本上意味着同一行业的集群,在感觉上与日本作为政策对象、用以催生创新的集群本质上有所不同。另一个是,关于迈克尔·波特的讨论在经济学和理论上存在弱点,要原封不动地接受会有一定的抵触。

整理“产业集群政策”的概念

  正因如此,有必要再次返回原处,在理论上重新检验产业集群是什么,创新是什么。

  创新带来集群的“动学上的外部性”,从这一观点来看,正在讨论的主要有两种“形式”。一个是同一行业的集群给企业带来波及效果的MAR外部性,另一个是由于不同行业的集群,其多样性给创新带来的Jacobs的外部性。各自发挥的作用、地区和产业的寿命周期也各不相同。催生新产业的划时代产品的创新,一般来说发生于Jacobs型的不同行业间的知识溢出效应。而在MAR型集群中,一进入成熟期,会出现由于同行业中的产品差异化而容易形成缝隙市场的倾向。另外,前者主要产生于城市地区,后者则产生于旨在第二创业的众多产品制造业中小企业聚集的工业集群邻接地区或城市周围地区,可以看到两者在选址和企业性质上也不同。从区分这种不同的观点出发,笔者根据Audretsch et al.(2008)使用德国的数据进行的实证分析,把地区和产业的寿命周期组合起来进行了分类。演示资料中的矩阵图表是我把他们的结论做了简明易懂的整理。我认为这个分类也可以用于日本。例如日本的产业集群计划,在18项事业中有6项以大城市地区(札幌、首都圈、京都大阪神户地区、福冈)为中心,是为在生物和IT领域形成新产业的PhaseI·Jacobs型,剩下的12项相当于支援在城市周围地区或已过兴盛期的产业集群地区寻求缝隙市场的中坚和中小制造企业的PhaseIII·MAR型。可以认为,我们不断推进的产业集群政策的目标对象可以这样找到理论上的根据。

  产业集群计划的课题在于明确对集群的归属感和目标对象。此外,从加强支援机构的观点出发,今年4月成立了全国创新推进机构网络(innovanet)。预定通过这个组织支援集群推进机构的为培养支援人才开展的进修业务、国际合作、以产业技术综合研究所的技术种子为核心的知识所有者与使用者的搭桥业务、开拓销路等。

评论

原山优子的照片评论员:
  在欧盟实施的产业集群政策的背景中,有法国任轮值主席国时,萨科奇总统兜售本国的产业集群政策的经过。另一个背景是,欧盟的统一政策。虽然对发展中国家地区的支援是政策的核心,但可以认为,把关键的创新纳入政策中,并使其发展起来的是欧盟实施的产业集群政策的实体。

  本来在产业集群中有地区主导的“自我变革型”和政府主导的“政策引导型”两种,这与对产业集群的归属感有关。可以认为,这两种形态的目标方向也不一样。而且,正是由于波特的概念成为主流,因此没有接触其他理论的框架。如果把集群理解为产业聚集的形态,那么在其发展的方向中可以遇到“据点”这一概念。

  例如,在科学技术基本计划的第二期,第一次提出了“为振兴地区的科学技术完善环境”,但到了第三期时,发展为“形成世界最高水平的研究教育据点”。另外,在“通过科学技术搞活地区的战略”中,加进了地区自己的主体性(自下而上)、全球化、以及地区据点的环保体系等观点。而且,在文部科学省的知识集群和经济产业省的产业集群这两个主流上又增加了新启动的“产学官协作据点”。在这一背景下,产学官创新的创造据点和加强支援世界科学中心的计划据点正在形成。

  如上所述,我认为在检验产业集群政策时,不仅要讨论被冠以“集群”的东西,还应从地区变革的观点进行广泛的讨论。

儿玉俊洋的照片主持人:
  对于细谷先生的说明,我也想特别强调一点,波特理论及欧洲的集群是同一产业的集群,而日本的集群,在生物和IT方面是同一产业,在产品制造方面,则以整个制造业为对象,由多种产业组成的集群活动很多。作为网络的性质,在波特理论上和在欧洲,生产分工网络的性质很强。而日本的产业集群政策,则旨在形成产学协作和以研发为目的的企业间协作等知识协作网络。另外,日本的产业集群政策,由于构成其核心的产学协作和企业间协作是以支付等价进行技术转让为中心的,因此不仅需要设想意味着非市场知识转让的知识溢出效应,还需要设想为知识所有者与使用者搭桥的外部性。

日本语原文

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