电力自由化：目标水平及尚待解决的课题

　　2004年12月15日，RIETI于东京国际联合大学吴丹国际会议厅召开了题为"电力自由化：目标水平及尚待解决的课题"的政策研讨会。会议首先阐述了欧美电力市场改革的变迁、经验以及当前的评价。在此基础之上，就日本的电力自由化制度设计等相关重要课题进行了系统性讨论。

　　专修大学名誉教授鹤田俊政以"市场改革的成果与尚存的课题"为题作了下述报告。

　　1）我大体上同意八田先生的报告。只是我觉得也许过分夸大了关于不同地点的供电价格的作用。选址是非常耗费时间的问题，人们不会仅仅根据电价而决定在哪个城市生活。特别是日本还存在连结线路较弱的问题，因此难以确保类似北欧那样根据不同地点使用不同的供电计费方法能够顺利实施。我自己的专业是经济学，对电力业界等方面的讨论并不很熟悉。

　　2）日本的市场改革过程是一个分阶段自由化的慎重的过程。迄今为止已经进行了三次大的改革。1995年的改革引进了IPP（独立发电商），1999年的改革在实施了特别高压需求者自由化的同时开放了输电线路，在制度上为地区间竞争提供了一个平台，但实际上并没有引发地区间的竞争。由于地区垄断依然存在，对于该问题则通过垄断禁止法来处理。

　　3）2003年的改革扩大了电力自由化的范围，更划时代地对制度进行了重新思考。一个是消除了Pancake（由于输电网分别属于不同的电力公司，如果一个电厂通过几家公司的电网向一个用户供电，就不得不多次付费），进而电力批发交易所在明年四月开业，此外还建立了电网的规则，设立了执行监督职能的电力系统利用协议会。作为电力自由化的一环，对电源开发进行了民营化。歧视性交易的禁止，信息隔断、会计分离等成为受法律约束的事项，如果违反则适用于罚则，这是相当大的进步，同时也决定了针对原子能后端事业的经济措施。

　　4）关于日本自由化的特征，第一，欧美采取的是发电与输电分开计价的方式，而日本则一直维持着垂直一贯体制，是垂直一贯体制与中立机构的组合。第二，一般电力从业者存在地区垄断的问题，这样便常常存在着市场支配能力的问题。第三，不是通过结构管理而是通过行为管理来应对。中立机构到底能够担保到哪一步的实效还存在未知的部分。第四在电力批发交易所开设现货市场和远期市场。由于市场价格确实在逐步形成，所以是很大的进步，但因为没有期货，所以难以进行风险对冲。第五，从上述这些方面可以看出，与北欧、PJM相比，日本还无法充分利用市场机制，这表明了制度的死板，日本正处于一个变革的过度期中。

　　5）然而改革也取得了成果。电费下降了约三成。这在世界上可以说是无以伦比的。这或许是由于起点的费用太高。在费用下降的背景中，由于存在PPS及分散型电源的竞争，以及潜在的地区间的竞争，而且，城市煤气也自由化了，能源间的竞争也在发展，这也是费用下降的一个背景。关于中立机构的规则，由利益相抵触的电力公司的人员来审议该规则，由于大家都抛开本公司的利益进行讨论，所以有可能在目前的制度中诞生出较好的规则。这是日本文化杰出的地方。

　　6）在此还想指出几个问题，第一，在垂直一贯体制下是否能够确保有效的竞争，这是一种实验，是接下来的制度改革所要验证的命题。第二，针对限制竞争的行为，必须充分发挥反垄断当局、监管官厅的监督功能。第三，电力批发交易所是私立而非公立，这也是个问题，由于没有法律的支持，所以由公正交易委员会代行监督之职，但公正交易委员会怎么可能对每日的交易进行监督。交易所的公立化是一个应该探讨的课题。第四，利用连结线路是一种先来先用的机制。在有空置容量的时候还好，如果出现电力紧张可以通过人为抑制。制定中立机构规则的过程也困难重重。第五，制定了优先利用长期固定电源（原子能，水力）、政策电源、其他并网的规则。从公平的观点来看这对新加入的企业存在一些问题，但针对重要的政策优先的分配额度今后也还会存在。连结线路容量少的情况下不得不采取类似的配额制度。第六，对于PPS等新加入的企业，由于对政策电源有优先权，从中长期的观点来看对大型投资来说风险也大。第七，50/60赫兹并存，即便废除了Pancake，实际上东西的市场也是分断的。西部有成为竞争性市场的可能，而东部则有可能保持垄断的状态。改变3%规则，对于东西的广域市场来说空置部分FC（周波数转换设备）是非常必要的。

　　7）如何脱离过度期是一个非常重要的尚待解决的课题。第一，开设期货市场、实时市场，通过灵活运用市场机制来扩充、强化交易所。虽然有人担心价格的暴涨暴跌，但期货有分散风险的效果。第二，系统利用不是采取先到先用的方针，而是应该转换成能够考虑到输电损耗，高峰期价格与市场机制的系统利用。第三，必须设立输电权市场，确立连结线路利用规则。第四关于FC的问题，对于连结线路的3%的利润是否有必要还尚存疑问。第五，必须促进地区间竞争，消除地区垄断带来的弊病。第六，通过垂直一贯真的能度过自由化的难关吗？必须在三年后进行严格的评价。第七，应该将电力批发交易所改为公立，强化市场的监督职能。第八，在全面推进电力自由化时必须探讨如何处理全方位服务体制。作为相对长期的课题，需要对能够在经济上迅速整备并网、输电线的机制展开研究。最后，需要一般电力从业者、PPS具备遵守反垄断法的精神。

　　根据鹤田教授的报告，在下面四位嘉宾发表评论后，进行了嘉宾讨论。

　　上智大学教授古城诚的发言：

　　1）可以说日本的规制改革是一种短期性的行为，长期的问题都留下了。也就是说，电力批发交易市场并没有成为一个竞争市场。通过废除Pancake从地区外调拨电力成为可能，但电力公司之间仍没有形成竞争。关于发电部门，应该像法国那样采取将一部分电力公司的电源放置到竞争市场上的着眼于长期的方法。

　　2）关于输配电过程这次的确取得了很多进展，但在高峰期优先既有合同，作为结构问题有存在歧视的部分。必须考虑高峰期的输电权的分配规则。在托运价格及价格标准及价格体系等方面还有改善的余地。

　　3）作为今后的课题，可以继续扩大自由化的范围，必须增加以竞争方式供给电力的比率。关于高峰期的处理采用输电权分配的方法，非常有必要采取与输电成本相关的价格体系。

　　亚太能源论坛代表干事末次克彦的发言：

　　1）现在是进行中间评估的绝好时期。地区垄断经营者的意识与经济学者的认识之间存在鸿沟。由于电力是具有很强的社会经济性的部门，在制度设计上除了竞争原理以外还必须考虑很多政治及社会因素。在对外关系方面，也有必要考虑经济上的安全保障应对能力。地球环境问题、地区环境问题等环境保护因素也很重要，在设计市场制度时必须公平地考虑这些多方面的因素来制定解决方案。

　　2）作为现在的中间评估，电费下降了一大块。城市中工业用电中PPS的份额正在扩大，由于电力这种财富本身的特征，竞争主要集中在价格领域。通过价格状况可以进行评估。在新的电力公司里，也有像高峰能量这样的在全国范围内展开业务并获得用户的成功事例。对参加状态也可以给予一定的评价。不可能所有新公司都成功。

　　3）作为输电部门的中间评估，并没有发生由于高峰期导致的拒绝输电通路的状况。关于输电部门的内部补助及非歧视的待遇，有必要沿着指导方针进行严格的检查。同时同量义务是不是过严等问题还需要改善。关于电力公司的对策，对于成本下降与价格竞争的对策是可以评价的。针对用户的对策很明显要意识到选择供给者。

　　4）关于今后的步骤，发电与输电系统分离及ISO的设立是关键所在，而从经济上的安全保障能力、产业经济力、应对环境保护的能力的观点来看，电力应该选择什么样的产业组织，必须采取不仅仅包括机械工程学、经济学理论视点在内的全方位的视点。

　　电气事业联合会副会长桝本晃章的发言：

　　1）电力乃是社会的血液，能够在转瞬间影响社会生产，是特殊的日用品。随着撒切尔政权将国营企业民营化而带来了经济的活力，英国的自由化也开始了。随着引进低廉的电费，加利福尼亚为振兴地区经济而进行了富有挑战性的自由化。美国实行电力自由化的18个州情况各有不同，看上去就像在进行一场规模宏大的社会实验。社会对大停电也持宽容态度，类似情况如果发生在日本会怎样呢？

　　2）日本紧随海外的动向，以适用全球标准的观点来开始进行电力自由化，当时提出了到2001年将电费降低到国际水平的伟大目标。只是在推进日本电力自由化的同时必须考虑到日本固有的情况（没有能源资源，需求变化幅度大等）。特别是社会对电压的稳定性，停电等电力供给的质量非常敏感。自由化的目的在于满足维持普遍的服务，实现低廉的电费，提高安全性，采取针对环境问题的应对策略等社会需要。日本是否能承受美国式的电费的大幅度波动，目前还存在疑问。亚洲各国也对日本式自由化抱有兴趣。

　　3）垂直一贯型的责任主体的定位是日本式自由化模式的一大特征。必不可少的设备也就是配电网络推进信息隔断及分区会计，这些也会公开出来。现在正在进行设立中立机构、交易所的准备。PPS的供电能力已经超过了300万千瓦，销售额达到500亿日元。电费也实现了单价下降二到三成，正在谋求充实服务的内容。重要的是经过十年讨论的日本式电力自由化正在稳步前进，出现问题时相关人士会充分讨论，建立更好的日本式自由化模式。

　　会议主持人、RIETI顾问研究员川本明在各课题中对电力批发交易所、输电利用规则，4月开始实施的新的市场制度中能够解决的问题以及与可能需要进一步修定法律等制度问题进行了整理，在此基础上就各课题征求意见，讨论嘉宾提出以下意见。

　　1）（桝本）日本全部发电量中有16%是自给发电，包括小型自给发电在内，技术革新正在不断取得进步，电力公司面临着极大的竞争。

　　2）（鹤田）出现新企业参加的地区是很有限。在东京，工业用电的15%也有130千瓦，不过是全自动化部门的4%。关于地区间竞争，既存在FC问题，在东部也存在竞争力过低的可能性。虽有必要将自由化的问题作为社会问题、政治问题来考虑，但我们自己的任务是提供纯经济的思考。比如，即使是中立机构也有召开关于高峰期价格、输电权、FC的学习会的计划。协议会规则应该在更为简单的规则中实现电力自由化。垂直一贯体制加上中立机构是否能够很好地发挥作用呢？三年后要进行验证，如果有欠缺的部分则有必要进行纠正。

　　3）（末次）批发市场上价格信号是否能透明地释放出来是一个重要的课题。市场的需求，是在不断倾听实时市场及市场的声音时根据实际情况产生出来的。对冲技能的开发也是自然而然地产生出来的。电力公司的经营思想是广泛的竞争会使价格竞争激化因而应该避免，如果这种思想成为主流，连结线路就难以建设。然而在需求没有增加的情况下，如果作为国民经济上的选择与原子能的开发共立并存，就有必要确保广泛的市场，其中需要增强电网等必要的基础设施。在这方面如何采取政策诱导是一个重要的课题。此外，自由化带来的竞争态势越强，则熊彼特（Schumpeter）所说的改革、投资就会有越来越慎重的倾向，也存在着如何具体表现出来的问题。

　　4）（鹤田）市场经济导致改革的日渐势微，这是种新的说法。如果因为电力自由化而使投资无法发生，主要是由于没有制度能够给企业充分的激励。应该创造一种激励机制，比如如果使输电部门独立就有可能带来激励。长期设备投资是否能顺利进行应该对激励机制进行探讨。

　　5）（古城）我是主张折衷理论的。推进电力自由化固然很好，但企业是否会投资建设预备设施以防万一则值得怀疑。关于确保预备电力，应该探讨包括容量市场等在内的、使电力自由化长期成立的确保投资机制。

　　6）（桝本）PPS在价格上有吸引力的城市地区商业用电之外的参与余地十分有限。由于迄今为止的电力事业行政都是以缩小不同地区的电力公司的差距为方向的，能够反映成本的电费差别在一成左右，并不像美国那样，不同地区间存在两三倍的价格差别，所以很难在地区间形成竞争。重要的是不要在投资上产生问题。在美国，一方面在发电与输电领域采取分开计价的供给体制，容许高回报率以及要求对供给力负责却并不能引来对电网的投资。欧洲也发生了电力紧张，但设备投资停滞不前。对于仅仅从经济方面找原因很值得怀疑。维持一贯体制，即维持一贯的责任体制，超越经济的责任对于维持电网投资是非常必要的。另一方面，发电部门变得极具竞争性，仅仅新参与企业都在建设540万千瓦的发电站，而建成后将和PPS与既有电力公司展开激烈竞争。将投标信息水平展开流动的动向也进一步加剧了竞争。

　　会场上有人提出问题，（1）长期推进原子能与电力自由化的进展应该如何考虑。（2）现在有采用环境税以阻止地球变暖的观点，而电力自由化将导致电价下降，而环境税则会抑制人们的需求，如何将两者综合起来。讨论嘉宾对此进行了回答。

　　1）（鹤田）环境税发挥作用的前提是市场能够发挥作用。只有市场发挥作用环境税才能够起到抑制环境问题的效果。关于原子能，根据中国石油市场的动向，可以考虑如何灵活使用核废料。不加回收一次性使用是最坏的选择。中间贮藏的方法是一个比较好的选择。希望中间贮藏及回收利用的业务能够不断发展。之所以这样是由于六家再处理工厂都随着工厂的运转通过学习带来了技术进步。

　　2）（川本）这个问题是一个大问题，这次并没有明确地予以探讨。即便是在电力自由化中制度运营也存在很多问题。以此为中心进行讨论是很有好处的。

　　最后资源能源厅电力煤气事业部部长安达健佑进行了总结性发言，提出以下的几点。

　　1）作为经济结构改革的一环，从1995年就开始探讨电力管理改革。竞争环境的引进导致电费的大幅度下降，国内外价格差确实缩小了，电力和煤气之间也有了相互投资，此外从培养具有国际竞争力的能源企业的观点来看竞争环境也是非常重要的。2005年4月开始六成市场实现了自由化，但以维持发输电一贯体制为前提，为了保证电网的公平性与中立性，会计分离，信息隔断等行为规则、中立机构的规则，废止Pancake，完善全国规模的电力批发市场等准备进入冲刺阶段。

　　2）从世界上来看并不是通过引进竞争只为实现高效运转，在验证自由化成果的同时，还要将自由化理解为一种制度设计上的努力，这种努力包括确保稳定供给，抑制支配市场能力等内容。按照已通过内阁决议的基本计划，电力产业的全面自由化预定将在2007年开始。在努力寻求与其他政策的整合性的同时进一步深入讨论。

　　3）关于原子能，今后的制度改革中，出于地球环境问题及安全保障的观点来推进原子能与今后的自由化的并存是必须面对的问题。随着自由化的推进，恐怕投资会越来越慎重。虽然对后端进行了整理，但关于前端的发电部门的投资还有必要在今后的改革中进行整理。由于在欧美没有先例，对于日本是一项挑战。

　　4）在对包含家用电力在内的全面自由化进行探讨时，有必要对各阶段性自由化的效果进行验证。由于家庭部门没有谈判能力，必须确保充分的选项。在没有自由竞争的供给结构中推行全面的自由化就有可能产生自由的垄断供给者。

　　5）经济产业省与作为独立行政法人的经济产业研究所召开了非常重要的研讨会，听到了很多意见，具有参考价值，学习到很多东西，在此特表示感谢。

（责任编辑：RIETI副所长 田边靖雄）