RIETI政策研讨会

电力自由化:目标水平及尚待解决的课题

会议概要

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实施概要报告

  2004年12月15日,RIETI于东京国际联合大学吴丹国际会议厅召开了题为"电力自由化:目标水平及尚待解决的课题"的政策研讨会。会议首先阐述了欧美电力市场改革的变迁、经验以及当前的评价。在此基础之上,就日本的电力自由化制度设计等相关重要课题进行了系统性讨论。

开幕辞及导言

  首先由RIETI所长吉富胜先生致开幕辞,他指出分析日本电力市场改革时应对准的焦点,并介绍了本次研讨会各部分内容的构成。

  1)由于电力市场改革是一个十分复杂的问题,因此以往分析的框架一直不很明确。为此,本次研讨会首先考虑到根据经济学原理展开分析的必要性。在第一部分,通过国际比较分析电力改革成功的条件(例如,发电与输电的分离是电力改革成功的关键等)。在第二部分,弄清为保持在高峰期供需平衡所必需的市场机制的设计(前一天现货市场、当天实时市场、期货市场等)原理。如果这种市场能够形成,那么,就没有必要为保证高峰期供电而一直维持 过剩的设备,甚至有可能关系到电费的降低。根据上述原理,在第三部分以欧洲为实例探讨欧美的大停电事故是否与电力市场改革的失败相关。在第四部分,根据日本的历史性产业结构和监管体制,整理今后尚待解决的课题。

  日本一直以来推进的电力市场改革从2005年开始扩大自由化范围,设立批发电力交易所和中立性机构,并研究从2007年开始实现电力全面自由化。改革的路将漫长而曲折。

  2)通过整个研讨会,(1)电力市场改革促进竞争,弄清有效平衡供求机制;(2)由于实施自由化,中长期的投资是否会因市场的失败而陷入过少投资;(3)整理尚存的课题以及今后应采取的步骤。

第一部分:"电力市场改革:国际潮流与日本的现状及课题"

  在这一部分,IEA(国际能源机构)长期合作与政策分析局局长Noé van HULST先生发表了题为"从自由化电力市场中吸取经验"的报告。主要内容如下:

  1)电力市场的改革有三个目的。第一,通过实现高效率降低供电成本。人们(虽不能一概而论,但普遍来看)都期待通过电力市场改革降低电费。第二,选择的自由,这不是经济学上的问题,而是哲学上的问题。第三,价格要反映成本,由价格来决定。从而实现通过效率的提升而整体上降低电费。此时,不破坏供给信任度和不增加环境负荷十分重要。

  2)在美国也有一些州没有实施电力市场改革,所以必须分州来看待。较为先进的是东北部具有代表性的PJM(宾夕法尼亚洲[P]、新泽西洲[J]、马里兰洲[M]等)。在欧洲,在欧洲委员会主导下,进行了平衡各国间差距的改革。2004年7月除家庭部门以外全部实施了自由化,并从法律上规定了发电与输电的分离(发电部门与输电部门在法人上分离的方式)。虽然仍以地方市场为中心,尚未形成欧洲统一市场,但改革会在不断推进的。澳大利亚也具有先进的市场设计。日本和韩国尚处于发展之中。

  3)虽然处于不同的发展阶段,IEA成员国从整体上朝着电力自由化方向发展是十分明确的。虽然加利福尼亚电力危机拖延了美国自由化的脚步,EU有关自由化政策的重大决定都是在加利福尼亚危机之后做出的。要从长远的角度来看待电力市场改革,应该注意电力市场改革尚未经历一个完整的商务周期。取得自由化成功的有美国的PJM、欧洲有英国和北欧,还有澳大利亚。

  4)电力市场改革成功的重要因素有,(a)有效的分离;(b)独立的输电系统运营者(不从属于发电部门)的存在;(c)有力的独立监管者;(d)保证无差别地进入网络。有效的分离并不是要求(发电部门所有和供电部门所有的)资本完全分离,也可以选择控股公司化。部门的分离难免造成制度的复杂化。替代垂直管理企业,必须使市场拥有调节机能,发挥价格作用。而且,透明度也十分重要。也就是说,市场需要供给、需求以及输电能力等各种信息。另一方面,不是强调了市场机能就忽视了政府的作用,政府依然十分重要。为什么这样说呢?毕竟分离不可能自然发生,有必要通过政府进行市场设计。同时,政府管理部门进行托送费用管理和市场监督。做法各个国家不尽相同。

  5)无论如何,价格发挥作用十分重要。例如,为控制不同地点的价格以及高峰管理等的价格机能。以前PJM市场开放的时候,曾经担心35个地方会出现电力紧张,结果没有一个地方出问题。这表明,一旦引进相关体系开始竞争,潮流也就会随之而变。政策决策人担心的是对自由化市场的投资是否具有足够的吸引力以及针对提高效率发挥作用,人们是否不进行投资。IEA正在调查之中还没有得出最后的结论,但是可以确定,价格明了之后就可以提供投资信号(可成为投资的动力)。另一方面,政治家十分厌恶价格的大幅度波动。所以,PJM市场在批发价格设定在较低水平的每千瓦小时1000美元的同时采取了具有创新意义的容量权市场(让零售商确保发电容量,为履行此项义务,将容量作为信用进行交易的市场)这种新方法。但是,这种方法极为复杂。在欧洲和澳大利亚是通过提高价格来应对的。另外,由于需求回应计划(Demand Response Program),也可以根据需求制造价格弹性。向市场发出怎样的信号十分重要。

  6)安大略州是一个失败的例子。在供给能力不足的情况下实施自由化,气候炎热的季节批发价格上涨。政府不得不实施政治性限价手段,在不削减需求的情况下,限价低于成本,政府的支出增加了,而供给能力没有任何提高。相反,在澳大利亚南部也出现过价格猛涨的情况,但是政府并没有实施低价格的限价手段,而是通过新的投资,将发电容量提高了三成,取得成功。

  7)在零售市场上消费者又如何呢?在价格波动较大的情况下保护消费者的利益十分重要。电力公司可以提供普遍认可的零售价格,虽然价格有可能稍微高一些。这样,可以规避批发市场价格急剧变动的风险。具有竞争性的市场通过价格机制发挥作用可以实现高效运行。

  8)日本的情况众所周知,不想言及。不为人们所知的是IEA针对日本的劝告。IEA要求日本实施(1)发电与输电系统的分离;(2)价格机制;(3)监管框架等。

  9)结论:市场可以通过政府构筑的恰当的法律性和监管性框架充分发挥作用。在市场上,刺激十分重要。这就是价格。市场可以带来长期性的方便。但是,不能忘记电力市场改革需要花费以10年为单位的时间(验证改革的效果要花时间)。

  下述1)、2)是RIETI教职研究员、研究主任、国际基督教大学教授八田达夫先生针对Noé van HULST先生的报告发表的评论。3)为会议第一部分的主持人、RIETI副所长田边靖雄先生代表到会者提出的问题。

  1)Noé van HULST先生的报告指出了一个重要的问题,就是在电力市场的设计中政府的作用十分重要。(1)进行市场设计,实现发电与输电系统的分离;(2)在此基础之上对输电价格进行监督管理;(3)在实现上述目标的市场中控制(抑制)市场支配能力。即使实施了发电与输电系统的分离,如果发电公司少的话,依旧存在着市场能量的问题。另外,对需求回应(Demand Response)印象很深。能否就容量权市场进行更为详细的说明。日本市场的市场改革进展情况与欧美比较起来属于哪一类呢?

  2)根据我自身的经验,日本的电力审议会有电力公司的总经理参与其中,对此感到十分惊讶。当然要充分听取当事者的意见,但是决策一方中有当事人,确实让人不可思议。外国的情况如何呢?

  3)对日本的评价问题很难回答。但是,作为IEA的代表对日本提出一些劝告。从市场的开放度来讲日本大致处于中间的位置。由于各国固有的状况不同,也有应该受到尊重的部分。我们并没有充分掌握各个国家的决策方法,各国有各国的历史和传统。由于电力产业需要长期的投资,所以必须在业界进行集中性交流。

  4)市场支配能力的问题十分复杂。作为政府掌握市场支配能力有各种各样的方法。在北欧时进行周密的监督,在PJM事先制定了现有企业不得参与等规则。有关透明度的规定也十分重要。向市场提供有关容量的信息也很重要。在法国,甚至强制EDF(法国电力)出售了几家发电站。

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