面对大地震——震后的经济政策

小林庆一郎
RIETI高级研究员

  首先,我沉痛地哀悼在这次罕见的大地震中不幸失去众多的宝贵生命,愿他们的在天之灵安息。同时衷心向各位灾民表示深切的慰问。

  日前日本发生了史无前例的大地震,我们通过报道接触到了灾区的悲惨情景以及灾民的痛苦,这一切都使人焦虑万分,无法平静,悲痛的心情令人感到窒息。目前,不仅仅只是大地震和海啸的灾害,在撰写本稿时,福岛第一核电站等依旧处于紧急状态,放射性物质到底泄漏到什么程度,目前还丝毫不可大意。

  在这种非常时期,探讨灾后的经济政策也许为时过早。但是,为了顺利地推动灾区的复兴,重建灾民的生活,也需要日本的经济运营保持强有力而稳定的发展。由此可见,我们更有必要站在支援灾后复兴的角度,思考今后的经济政策的方针。

及时采取大规模的外汇干预

  地震后,市场上日元迅速上涨。最高时曾创下1美元折合76.25日元的历史新记录,此后,汇率在79日元前后波动。3月18日七国集团(G7)财长和央行行长举行紧急电话会议并决定联手干预日元汇率,目前汇率暂时恢复到1美元折合81日元左右。

  大地震以及核电站事故给日本经济带来了极其严重的损失,按理日元应该贬值,但是日元却反而升值,这也许让人觉得有些难以理解。其实,这其中的原因之一就是出于“受灾的日本企业大概会为了获取复兴资金而抛售外汇资产买进日元”的想法,因而海外的投机者纷纷买进日元。但是,我们也不能断言日元升值只是出于市场的过度反应而产生的暂时现象。1995年1月的阪神淡路大地震之后,日元随即升值并持续了半年以上,而且到4月份达到了最高值(1美元折合79.75日元)。与当年的道理一样,如果日元升值持续数月以上,对于蒙受震灾损失的日本出口企业来说,将会成为复兴道路上的巨大障碍。受地震和核电站事故的影响,原来已经暴跌的股价,又因为日元升值而更加快了其下跌的趋势。

  另一方面,地震和核电站事故也是日元贬值的重要因素,此外,日本的政府债务,与阪神淡路大地震时相比,有了大幅度的恶化,综合这些因素来考虑,如果地震后的经济实际情况产生了显著的恶化,那么对于日本国债的担忧将会进一步显现,汇率也有可能急转为日元贬值的趋势。1923年的关东大地震后,复兴物资等进口急速增长,随之带来的结果是外汇储备趋于枯竭,日本经济陷入了困境。这次大地震后(因电力不足等)日本国内的生产如果得不到恢复,可以预见,从海外的进口将会急速增加。在这种情况下,会使贸易收支在较长的期间内出现赤字,外汇储备减少,日元继续贬值。

  考虑到眼下的日元升值有可能阻碍日本企业的重建,相反汇率过度地偏向日元贬值的风险将会增大,我们认为,根据这次的G7决定,日本政府应当迅速并大规模地实施对汇率的干预,向全世界的市场相关方面明确表示,日本政府有决心要使日元汇率趋于稳定。为了消除大地震给市场带来的冲击,取得对日元升值进行修正的效果,也许需要日本政府和日本银行采取果断的措施,以几十万亿日元的规模进行干预。

  另外,即使日本政府进行外汇干预(抛售日元、买进外汇的干预),而抑制日元升值的效果较小,也可以维持人们对地震后日本国债的信任度,赈灾灾复兴资金的财政来源也可以得到保证,从而取得稳定社会的效果。就其理由而言,笔者在其他场合也提到过。日本本来就负担着巨额的政府债务,这次因大地震以及核电站事故遭受了更加严重的损失,市场对于日本国债的信任度迟早会发生动摇。如果真是这样,那么对于日元的信任度也将受到牵连而导致恶化,日元继续贬值。如果在日元失去信任之前,日本政府及时采取抛售日元、买进外汇的干预,以此储蓄外汇资产,那么,在与日元贬值的同时,外汇资产就将产生汇率差的收益,自动改善政府的财政(以日元结算)。通过这样事先储蓄外汇资产,即使是在日元贬值(=国债价格下跌)的局面下,也可以相对缓和市场对国债和日元信任度的降低。也就是说,抛售日元、买进外汇的干预,等于是日本政府当局自身对日元贬值的风险进行对冲,可以在一定程度上防止日元的进一步贬值(=国债价格的下跌)。

  基于上述理由,日本政府迅速进行大规模的外汇干预,不仅对振兴经济有着直接的提升效果,还能在中期范围内促进国债市场的安定化,从而在圆满解决赈灾复兴的财政支出上发挥作用。

在企业金融方面的对策——企业之间信用的缓期结算等

  大地震后,商品的供应链、金融方面的信用链发生断裂,有可能因连环性的破产导致经济上的损失波及到灾区以外的广大范围。

  要从政策上恢复商品供应链是比较困难的,而日本银行已把制定处理金融方面问题的措施作为保护国民业务计划的一个环节。保护国民业务计划是指根据国民保护法,由日本银行等指定公共机构制定抵御来自国外的武力攻击等紧急事态的计划。在日本银行制定的保护国民业务计划中,规定了在紧急情况下对支票结算的延期与无法兑现的缓期等。正因为由日本银行对企业之间缓期结算的系统采取主导性调整,所以可以避免无法履行偿付而发生连环性破产的事态。这种计划也可以同样适用本次大地震的对策。另外,考虑到最近企业之间不使用支票的结算有所增加,就更有必要采取进一步的对策。日本银行应当把应收款等企业之间的信用作为担保,扩大授信范围,或者通过由政府或日本银行担保应收款等的担保价值,促进民间金融机构以企业之间信用为担保而提供贷款,也应当考虑这些政策是否可以作为以几个月~1年为单位的中期措施。当然也可以再次考虑是否由日本银行以及日本政策投资银行再次进行紧随雷曼危击后2008年秋季至2009年春季实施的“商业票据的购入”。这些政策与1923年的关东大地震后实施的“赈灾支票”有着相同的宗旨。关东大地震时,为了防止信用危机,由日本银行对有关受灾企业的支票(所谓的“赈灾支票”,延期支付或无法兑现的比例较高)打折,把总额3亿5000万日元的现金供给给市场。另外,由于赈灾支票的无法兑现而导致日本银行所蒙受的损失,以1亿日元为上限,由政府担保。

  本次大地震,为了防止发生大规模的信用危机,也许同样需要对企业之间的信用采取与赈灾支票同样的措施。经济政策当局有必要关注市场的情势,为了防止产生连环性破产以及银行破产等系统性危机采取恰当的对策。

通过国债市场稳定,创造复兴资金稳定的资金来源——重建长期财政与社会保障改革

  东日本大地震于3月12日被指定为重大灾害,对灾区的复兴,也开始了巨大的财政支援。地震灾区涉及的地区极为广阔,考虑到因核电站事故受灾后的修复以及电力供给体制的重新构筑等,本次地震后的复兴,应该会需要花费超过几十万亿日元到几百万亿日元规模的财政支出。当然,因为赤字国债(或发行新的“赈灾复兴国债”)而为灾害复兴费提供资金来源,可以估计日本国债将蒙受巨大的价格下滑的危机。因为日本背负着巨额的政府债务,即使不发生地震灾害,对财政的信任也随时有可能崩溃。如果失去市场的信任,发生国债暴跌的事态,大地震后的复兴就会因资金不足而大幅度滞后,受灾的每一个人,他们的痛苦将会加重数倍。

  值此非常之际,我们希望国内投资者的各位同仁,能够超越经济上的合理性,发挥出“政治上的”合理性。希望你们支持并买进日本国债,使复兴资金顺利地得到融通,在此史无前例的大地震面前,让我们与受灾的人们携手,表现出保卫日本所追求的价值之决心。但是,仅仅向投资者们要求合作与爱国心并不充分。我们必须以全体国民的阵势来支撑起灾后的复兴。我们国民应当做什么?摆在我们面前的只有一条路,那就是抱着坚定的政治决心,实施恢复财政的持续性改革。我们不应该局限于既得权益,应当实施经济的结构改革,提高劳动生产率,从而恢复经济增长,由此稳定财政。财政的可持续性一旦得到恢复,巨额的赈灾复兴资金也将随着国债的发行顺利地得到资金来源,从而迅速达到复兴的目的。

  财政的改革与其说是经济政策,不如应该说是政治本身。关于“税收与社会保障的一体化改革”,执政党与在野党必须达成救国性质上的一致,制定方案,迅速实行改革。需要对富裕阶层的老年人削减年金的支付,并且实行以消费税为首的各类增税。伴随这些改革而来的痛苦必须由国民全体广泛地来承担。另外,关于公务员制度改革等削减财政支出的策略也同样如此。具体地公布削减财政支出以及增税的日程,使市场对于国债的信赖得以维系,这是至上命题。另外,从长期的观点来看,在进行财政改革之际,对于儿童补贴以及高速公路免费化等眼下正在实施的各项政策,是否也应当从同样的观点再度评估,并公布长期性、具备整合性的政策体系。

  为了使财政健全化,支援赈灾复兴,不仅应当紧缩财政,与此同时,实现高度的经济增长,增加税收也是必不可少的。在农业、医疗与福利等领域,必须进行不拘泥于既得权益的监管改革,通过参加TPP(跨太平洋经济伙伴关系协定)等,提高日本经济的开放性,提高生产率也是极为重要的。

  现在,已经是真正解决多年以来一直搁置未决的课题的时候了。只有这样,才能构建为赈灾复兴的需求顺利提供资金来源的強有力财政,这也正是我们对于地震受灾者应该尽到的责任。

财政动员还是紧缩财政?——来自关东大地震的教训

  发生在1923年的关东大地震后的经济变动是这样的。首先,地震后,因复兴的需求经济活动呈现活跃的势头,出于对复兴需求高涨的预估,导致进口急速增加,因外汇储备减少,于是在国际收支上碰了壁。另外,出于对日本偿还国债缺乏信心,赈灾公债在市场中的消化变得困难,加藤高明内阁下决心启动财政整理(即通过行政、财政改革,削减年度财政支出的15%)。由此带来的巨大的通缩压力一下子压在日本经济的头上,日本陷入了严重的不景气。

  综合这些历史教训,我们在赈灾复兴时,应当避免紧缩财政,还是扩大财政动员?

  在关东大地震的复兴期,为了复兴,公债的消化在事实上曾经比较困难,如果不实施紧缩财政,复兴资金的调度将有可能变得更为困难。因此,为了赈灾复兴,不仅应当推进国债的顺利消化,还必须为了避免紧缩财政造成景气的恶化,我们认为,实施20世纪90年代在美国成为定论的宏观经济政策的公式,即“财政紧缩+宽松的货币政策”,将会卓有成效。

  关东大地震后的金融政策,受到金本位制的制约,(准确地说,地震当时日本已经脱离了金本位制,把目标定位在旧平价下的恢复被视作理所当然)。因此,因为估计性的进口迅速增长,日元直接面临贬值,受到想要防止日元汇率下滑的政策目标的束缚,也就无法维持宽松的货币政策的政策了。

  目前,日本并没有政策目标是要把汇率提高到一定水平,那么就有可能实施紧缩财政,不断提高市场对日本国债的信任度,大幅度推进宽松的货币政策,促进总需求。这是通过宽松的货币政策达到日元贬值的效果,从而扩大外需的战略。通过紧缩财政和宽松的货币政策,追求经济增长的宏观调控,这一战略曾在2000年代前半期的泉政权时代实施,并实现了战后最长的经济活力的增强。这也是为了赈灾复兴,我们所必须确立为的目标和方向。

2011年3月18日

2011年3月18日登载

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