“振兴和活跃地方经济”与金融行政之间应划清界限：评“金融机能强化案”

　　日前（2004年6月14日），日本例行国会通过了“金融机能强化案”（有关以强化金融机能为目的的特殊政策方面的法律），这使得体制健全的银行也能够依靠公共资金进行预防性的增资。从明年四月份起，存款保险制度将全面解禁，在这之前，金融当局有意通过投入公共资金这道“甜品”，来促进合并等根本性的机构重组，并避免出现金融动荡。其针对的对象并非是大型商业银行，而是在不良债权处理、业务经营健全化方面滞后的地方金融机构（地方银行、第二地方银行、信用金库及信用组合）。当然，这并不是说不能向大型商业银行注入公共资金进行增资。但是，2004年度用于增资的财政资金规模只有2万亿日元，而且在利用公共资金进行增资的条件上明确规定，接受注资的金融机构要对地方经济的发展具有不可替代性，并且要有助于活跃地方经济。从以上几个方面我们可以看出，这个法案是将地方金融机构放在重要位置上的。

　　不过，金融行政对地方经济的振兴和活跃到底能够起到什么程度的作用，并非是一目了然的。若是讴歌处于严峻形势下的地方经济的振兴和活跃，无论是什么样的政策，都会散发着一种通过政治来使其正当化的气息。金融行政也是如此，自从用公共资金为理索纳、足利银行充实资本以来，重视地方经济便作为政策判断的依据，受到全方位的强调。本文将从金融行政与地方经济的关系这个角度，对“金融机能强化案”进行批判性的探讨。

　　去年，理索纳银行及足利银行接受公共资金进行增资，依据的是存款保险法第102条。该条提及“在维持信用秩序上有可能出现重大障碍”，也就是说，当判断出即将发生金融危机时，可以启动用公共资金增加资本的措施。由此，我们不可否认，这条内容带有“走钢丝”的性质，有可能在进行“金融危机对策会议”等程序的过程中，金融危机就发生了。对于金融当局来说，制定明确承认可以预防性地注入公共资金（包括经营正常的银行在内）的制度是多年来的夙愿。实际上，有关理索纳银行一事，也是对金融危机本着防患于未然的想法进行处理的，这多少有点越出原来的制度框架。

　　但是，决定向理索纳银行注入公共资金，也就是去年五月份以后，股价回升，市场急速上扬，同时实体经济也有了切实的恢复，大型商业银行业绩有所改善，不良债权进一步得到处理，因此，为防范金融危机而对大型商业银行预防性地注入国有资本的必要性就没那么强烈了。令人深思的是，向理索纳银行注入公共资金，实际上起到了一种“凯恩斯主义财政政策”的作用。也就是说，政府通过在银行问题上所做出的强烈承诺（投入公共资金）来影响股票市场，以稳定一直动荡的银行股票价格。这样一来，市场信心就会增强，整个股市就会有所恢复。而股市的恢复和稳定则可以成为催化剂，给实体经济带来正面影响，从而使整体经济恢复的步伐趋于稳健。因此，作为一种金融行政，向理索纳银行注资的做法尽管在道德风险方面存在一定的问题，即，在做出增资判断的依据中渗透着“救助银行的预期”，但从结果上来说，则起到了“有意图的凯恩斯主义政策”的作用。

　　大型商业银行比较容易从这种宏观经济的恢复中直接受益，但地方金融机构的业绩很大程度上是受地方经济特有因素影响的，因此，在存款保险制度全面解禁以前，有必要针对经营体质脆弱的地方金融机构制定出一些制度措施。一直以来，地方金融机构在长期、持续、密切的银企关系下提供贷款等金融服务，也就是说，其基本的经营模式就是“关系银行”。由此我们可以得知，地方金融机构目前所存在的不良债权等问题，就是“关系银行”的弊端的外在体现。

　　具体来说，与该地区的低迷产业和企业之间长期、持续的业务关系，以及与地区密切相关的信赖关系，反而使得地方金融机构一直向低效的借款人提供贷款，从而导致“软约束”、“追加贷款”的发生，增加了不良债权，损害了金融机构的健全性。

　　要解决上述问题，并不在于强化金融当局所倡导的“关系银行”的机能，而应该将借贷双方的关系回归为中立性的（保持一定距离的）关系，清理低效的借贷关系，重新进行洗牌。

　　在这个过程中，应该可以区分出哪些是要被淘汰的企业和金融机构，使经营健全的金融机构对有前途的客户形成新的“关系银行”。因此，为了使地方金融机构的经营健全起来，首先要解决的是，通过与大型商业银行同样的检查促使其实行严格的资产审查，处理不良债权，强化治理。一味强调地方金融机构的特性并不是妥当的做法。

　　另外，不应因害怕对地方经济造成影响而轻易决定救助那些本应破产的金融机构，重要的是应整顿竞争环境，使得新的“关系银行”能够很容易地建立起来。这样，即使某金融机构破产，也能有替代性的金融机构参与进来，将破产对（优良的）借款客户所造成的负面影响降到最低。从这个意义上讲，当地方经济由特定的地方金融机构垄断金融服务时，关系银行的弊端就很容易显现出来，如，无法分散借贷双方的风险等，而这并不是金融行政所希望看到的。即使保持银企之间长期、持续的业务关系，提供金融服务的一方的（少数银行之间的）相互竞争仍很重要，这与日本企业和银行之间相互关联的体系的重要性完全相同。

　　从上述角度出发，我们应如何评价政府此次制定的“金融机能强化案”呢？可以说，在某种程度上规模较大的地方金融机构中，的确有几家银行需要在陷入经营危机前，以公共资金的注入作为“杠杆”，由金融当局来干预其所进行的根本性的业务重组，而“金融机能强化案”则为此提供了重要的政策框架。但本文认为存在以下两方面问题：

　　第一，在地方金融机构逐步克服经营脆弱性的基础上，采取合并等机构重组的做法，是否与不问经营责任就向其注入公共资金增加资本的这道“甜品”一样有好处？的确，在实力强的金融机构与实力差的金融机构进行合并时，治理的主体会很明确，合并后的业务重组也容易推进，但在实力较弱的金融机构进行对等合并的情况下，从各自“企业文化”的冲突开始，会面临很多问题，要想创造相乘效应，确是难上加难。另外，最近的理论和实证研究也证实，在提供“关系银行”服务上比较重要的、获取和有效利用贷款方的“软性信息”方面，规模较小的银行比较容易做到。这也就是说，合并后的地方金融机构与合并前相比，可能更难以向中小企业提供贷款。并且，合并也有可能导致金融机构的地区性垄断。这不得不使人怀疑，当局是通过“越不让金融机构倒闭，就越使其规模变得更大”的做法，来使存款人在存款保险制度即将解禁的情况下能够安下心来。20世纪60年代末期，已故的山本直纯先生在为某风靡一时的巧克力所做的广告中，挥舞着指挥棒说：“大的好啊！”现在，这句话仿佛又在我耳边突然响起，让我产生了一种时空错觉。

　　第二，在注入公共资金时，选择金融机构的重要条件是，该机构能否活跃当地经济，以及其在当地影响程度的大小。但是，以某特定金融机构的破产会给地方经济造成较大影响为由而不让它破产，或者只是政府认为应该采取某种方式去救助该机构，这些都缺乏经济学上的依据。对银行采取与企业公司不同的制约方式，其依据在于存在“负的外部性”。也就是说，某金融机构破产时，有可能通过结算体系，大范围地波及到经营健全的金融机构及其客户企业。因此，是否对某一金融机构采取制约或注入公共资金，判断的要点应是其破产带来的负面影响所波及范围的大小。

　　开展“关系银行”的地方金融机构，无论规模多小，与其经营地区内的贷款人之间的关系都非常密切，一旦破产，就会给贷款人带来极大的影响。也就是说，即便受影响的地区很小，但因为蒙受损失的贷款人都集中在一起，所以每家企业受损的规模都会很大。因此，如果过分强调给地方经济造成的影响，那么说得极端一点，无论是多么小的地方金融机构，都有救助的必要。

　　正如前文所述，在解决地方金融机构所存在的问题方面，如果说“关系银行”中借贷双方关系的重新洗牌与重新组合非常重要，那么这种变化过程在短时期内是有可能给地方经济带来负面影响的。但是，如果没有这种重新洗牌、重新组合的过程，从长期来看，地方经济难以振兴和活跃。因此，作为金融行政的一个短期目标，不是要将振兴和活跃地方经济列入其中，而至少也应该着眼于健全地方金融机构的经营的健全化。与地方经济的振兴和活跃沾上边，就“病急乱投医”这种“保护既得利益”的做法与金融行政之间应该划清界限。