关于邮政改革的探讨

小林庆一郎
经济产业研究所 研究员

  经济财政咨询会议终于开始讨论邮政民营化问题了。去年4月,三项邮政业务(邮递、邮政储蓄、简易保险)从政府独立出来,成立了邮政公社。但是,对于邮政公社如何实现民营化,许多问题至今悬而未决。

  一直受到邮政储蓄压制的银行业迅速宣布了相应对策。在此将其与目前公开的邮政民营化方案进行比较分析。

邮政改革的目的

  到底为什么必须实行邮政民营化呢?我认为可以从以下四个方面来理解。

  第一是“竞争带动下的高效经营”。通过民营化使其与民间企业开展竞争,可以消灭成本浪费现象,减轻国民负担。国有经营由于不存在与民间部门的竞争,因而没有紧迫感,成本浪费问题严重。这不仅是邮政部门的问题,同时也是道路公团等小泉政府民营化对象的特殊法人所面临的共同问题。

  第二是“邮局网络的有效利用”。日本的邮政网点多达25,000个,为包括偏远地区、孤岛在内的全国范围的用户提供了诸多便利条件。邮局网络本身就是一种公共财产,应当得到有效的利用。在这一点上,多数人的看法是一致的。

  第三是“公共金融的臃肿化”问题。凭借国家信用,邮政储蓄和简易保险聚集了来自国民的巨额资金,合计超过350万亿日元。这些资金的大部分投资于国债和财政投融资债券,助长了国家的赤字财政和政府投资机构(特殊法人等)的低效率经营。如此巨额的资金通过邮政储蓄和简易保险等公共金融进行再分配,这在其他国家是没有先例的,属于一种不正常的现象。多年来,这种做法一直被指责是造成民间资金畸形流动的重要原因。民间经济界之所以对邮政改革如此积极,正是由于感受到了公共金融臃肿化存在的危机。

  第四是“对国债市场的影响”。泡沫经济崩溃后,由于十余年来国家应对经济景气方面的大量出资和税收不足,因而一直在大量发行国债。邮政储蓄和简易保险一直是国债的重要承销人,如果一下子取消,就会发生抛售国债、国债价格暴跌(利率暴涨)的情况。如此一来,日本经济很可能陷入严重的萧条。邮政改革必须考虑到这一方面的影响。

对各种民营化方案的比较

  去年9月,小泉首相的内部恳谈会——“思考邮政三项业务存在方式的恳谈会”(于首相官邸)归纳出三种民营化改革方案。这些方案是未来讨论的出发点,所以在此从上述四个方面进行分析。

  方案一提出,设立邮政业务三位一体的特殊公司,公司股份由政府持有。

  按照这一方案,可以实现“邮局网络的有效利用”,同时可以抑制“对国债市场的影响”,但是改变不了“公共金融的臃肿化”。特殊公司的自主经营,甚至可能使邮政储蓄和简易保险的资金规模更加膨胀。此外,由于国家继续拥有股份,因而在“竞争带动下的高效经营”方面希望渺茫。也就是说,实施第一个方案,不仅不会有什么改观,反而隐含着公共金融进一步臃肿化的危险。

  方案二提出,在维持邮递、邮政储蓄、简易保险业务的同时,实行完全民营化,将股份在市场上出售。

  按照这一方案,或许可以发挥民间股东的规范作用,推进“竞争带动下的高效经营”。也可以实现经营网络的有效利用。但与方案一相同,公共金融的畸形不仅得不到纠正,甚至存在继续臃肿化的可能。

  方案三提出,逐步废除邮政储蓄和简易保险,将民营化公司的业务集中在邮递方面。

  按照这一方案,可以达到改变“公共金融的臃肿化”的经济性目标。同时,通过邮政储蓄和简易保险的分阶段废除,应该可以缓解“对国债市场的影响”。然而,问题在于单一的邮政业务能否盈利。虽然可以通过推进与民间企业的竞争实现高效经营,但是如果缺少了来自邮政储蓄和简易保险的收益,那么这种情况下的邮递业务将会严重亏损。目前,总务省和邮政公社都在强调,单一的邮递业务无法实现赢利。

  此外,方案三在“邮局网络的有效利用”方面所产生的影响并不明确。邮局网络并不仅仅服务于邮政业务。其另一项重要功能,是全国各邮局的窗口都可以承接小额存款和汇款等结算业务。如果邮局停止开展结算业务的话,将大大损害邮局网络经营的功能。可以说,为了有效利用邮局网络,理想的选择是保留汇款等结算业务。

  但同时也必须注意,不能因此而认为“邮政储蓄和简易保险应当维持现状”。

  用户享受到的便利是,全国各地的邮局都能够提供存取款、汇款等结算服务。假如能够通过邮局向民营银行的账户中存取款项和汇款的话,就不一定需要邮政储蓄(邮局的资金运用机制)了,并且,邮局的资金运用行为还会招致“公共金融的臃肿化”,带来弊端。 在思考邮政民营化问题时,必须将邮局网络的结算服务和资金运用问题(公共金融的臃肿化)区别开来。

  例如,全国银行协会提出的方案与方案三接近,要求将邮政储蓄额限定在维持结算业务所需的最低限额(约55万亿日元)范围内,并废除定期存款。这一方案旨在维持邮政储蓄结算服务功能的同时,解决定期存款所带来的弊端(公共金融的臃肿化)。

简单民营化的陷阱

  最后,笔者从本文开头所述的四个方面进行一下归纳。

  民营化的直接效果是带来“竞争带动下的高效经营”。此外,多数人也一致认为,在“邮局网络的有效利用”方面,不仅应包括邮政业务,也要包括结算业务(存取款、汇款)。

  从日本经济的整体情况考虑,应当将改革的方向确定为解决“公共金融的臃肿化”问题,降低以邮政储蓄和简易保险方式运用的资金的余额。

  然而,改革过于突然会造成“对国债市场的影响”和经济混乱,所以缩小邮政储蓄和简易保险的规模需要一定的时间。

  最后笔者想指出的是,单纯地对邮政三项业务实行民营化,存在着使日本经济体制进一步畸形发展的危险。

  例如,如果单纯地将邮政储蓄和简易保险民营化,允许其自主经营,结果将会使大型民营化公司提供出具有竞争力的商品,从而使巨额资金进一步向邮政储蓄和简易保险集中。如果资金运用也自由化,邮政储蓄开始向企业提供贷款,那么这些对于邮政部门来说非常生疏的业务难免会出现不良债权堆积如山的问题。

  笔者认为,政府在推进邮政民营化时,必须设置合理的限制条件和阶段性的改革方案,同时努力注意不要影响到日本社会的整体协调。

2004年4月20日

2004年4月20日登载

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