国民舆论对地方分权讨论缺乏热情
关于地方分权改革的争议即将结束。据报道，4月1日召开的经济财政咨询会议决定，关于补助金、交付税、税源转让的“三位一体”改革，要尽快拿出综括各种意见的方案。但是，即便扩大地方自治体的权限和财源，也无法保证地方行政的高效率。当地方行政成本所发挥的性能低于中央政府时，或许地方分权反而会带来增加整个行政成本的后果。
的确，在“三位一体”的分权讨论中，总务省和财务省都提出必须实行外部委托和电子化，以提高地方行政效率。但是，实行外部委托和电子化，地方行政的效率到底能提高多少呢？现行法令对自治体的限制，是否正在阻碍地方行政的效率化呢？关于这一点，并没有进行深入的探讨，也没有提出充分的对应措施。
目前，中央和地方政府的累计债务达700兆日元，假若不对分权后行政状况如何好转作出充分说明，从国民的角度看，分权讨论就仅仅是中央和地方政府之间的财源争议罢了。正因为这一点不够明确，所以最近以财源论为焦点的“三位一体”地方分权讨论，才没有引起舆论的更多关注。
地方行政怎样实行改革？
近年来，引进新公共管理（NPM）和电子政府等行政事务效率化方式的工作开始走向正轨。不过，从目前来看，这些方式还只是在内部管理业务和采购、BACK OFFICE（负责行政组织内部业务的部门）等行政边缘部门被采用。而在主要行政事务中，比如约占都道府县行政事务的60%的执法事务（law enforcement）中，申请?申报－批准许可－调查?命令等行政事务，一般都还是根据明治时期以来的行政行为论方式进行处理。
这是因为法律只允许采用这种方式处理事务。如果法律的作用是依据政策目的控制社会事物的话，那么，随着信息通信等技术的进步，执法事务也理所当然地要进行改革。比如，在不轻易向内部人员公开重要信息的部门，与其采取申报或由官方进行行政调查的方式，倒不如采用内部通报者保护制度或责任免除规定等由民间机构控制的方式更为有效。在某些部门，可以通过网络，实现申请申报信息的官民共享，在官方监察的同时，还可以发挥同行业机构以及NPO等的监察作用。行政判断标准实行客观化和透明化后，权利行政部门也有可能将一部分形式化的、定型式的事务实现机械化或外部委托。但如果用法律将一定的管制方式固定化、强制化，这些执法事务就不可能产生创新。从确保国民的可预见性观点看，预告稳定的行政管理方式是非常重要的，不过，这与多种规则制造者间的竞争、通过试行错误来实现创新并不矛盾。如果将以法律为依据的全国统一的管理规则方式转变为依据地方行政事务管理法规的多样化管理规则方式，那么，地方分权就有可以成为以法律执法事务为首的、发挥出行政事务创新性的制度基础。
2000年的《地方分权总括法》废除了机关委任事务，重新设立了自治事务和法定委托事务。关于自治事务，原则上允许地方制定行政事务管理法规，这一制度基础使执法事务的创新成为可能。但实际情况是，有关自治事务的地方行政事务管理法规，只允许在“不违反法令的条件下”加以制定。因此，地方公共团体几乎不可能通过地方行政事务管理法规，提高执法事务的效率。
比如，由52个条款构成的《齿科卫生士法》，对厚生劳动大臣掌管的牙科卫生士的资格和资格考试、注册等事务，进行了详细规定。但两年一次必须提交的牙科卫生士的姓名、地址等，却规定为自治事务，应该提交给都道府县的知事（《齿科卫生士法》第6条3项）。从都道府县的角度来看，即便这种零碎的委托性业务（其业务量却并不少）被指定为自治事务，地方行政政府也无法制定地方行政管理法规，提高事务效率。
类似的例子不胜枚举。由于自治事务的权限不完整，主要权限被保留在中央政府，因此，依据地方行政管理法规的执法事务的改革受到阻碍。另外，如果法令规定过于周密，地方行政政府在制定法规时没有更多发挥余地的话，同样也会妨碍地方行政政府执法事务的创新。而且，不管行政事务是否能够实现效率化，现行的地方财政制度是以国家提供一定财源的地方交付税制度为主的，这调动不了行政事务创新的积极性，这一点也是不容忽视的。
当务之急是，重新认识法令对地方自治体行政事务的管制（即官对官的管制）、重新认识地方财政制度，发挥地方自治体的智慧，根据地区特点，完善高效率的执法环境。这并不是说要像制定《地方分权总括法》时那样，重新开展一场规模庞大的讨论，那是脱离实际的方法，必须从根本上完善法律。比如，关于自治事务，应该将“地方行政事务管理法规可以取代法令，决定自治事务的方式和内容”的条款写进一般规定中，允许以地方条例取代法令。同时，对地方交付税制度和地方债务制度对地方努力确保独自的财源以及从经营观点出发的事业选择起着阻碍作用这一点，也应该加以矫正。
地方分权改革推进会议果断地针对“幼保一元化”（即“幼儿园”和“保育院”的一体化——编辑部注）和农业委员会等高难度课题开展研究，这种姿态是应该给予高度评价的。但是，目前，地方分权讨论不可或缺的战略，与其说是开展个别课题的研究，不如说是应该提出国民容易理解的、贯穿整个改革的目标。即直截了当地、具体地提出如何通过分权提高行政事务的效率？如何为国民提供便利？这样一来，或许舆论也会对分权讨论表示出更多的关心和支持。
恢复“住民管理”，使分权讨论具有国民性
在地方分权论的讨论中，曾有人提出过“以脚投票”（美国地方分权论之一，是指当地方自治体各有特色时，人们可以到最适合自己的地方去居住，即以脚来投票）的方式。现在，为了完善徒有形式的投票箱所实行的住民管理，通过多样化行政服务的竞争，创造一种住民可以根据自己的判断选择自治体的环境，将有可能通过新的住民恢复住民管理。
为恢复这种意义上的住民管理，必须解决以下问题。（1） 如果消除官官限制等制度上的障碍，通过创新，地方行政的效率能够提高到什么程度？（2）住民怎样才能对开展地方行政创新的自治体和没有进行地方行政创新的自治体进行评价？（3）在地方财政制度中，应该怎样体现对地方行政创新的奖励？
“为解决这些问题，笔者制作了“地方行改总盘点表”的资料，下面就该资料的主要内容作一介绍。所谓地方行革总盘点表，简单地说，是将标准地方公共团体的行政成本计算表和简易ABC分析结合在一起，以个别事业为单位，提出地方自治体标准行政改革目标的资料。
地方行革总盘点表分以下三个步骤作成。
第1，就地方自治体实施的事务事业（都道府县有220项、市町村有107项），对所有单个的事物事业都采用全额成本计算原理核算成本。打个比方说，即给每项实施政策实行标价的工作。由于采取全额成本计算原理核算成本，所以，直接和间接部门的人事费和公债费等间接经费也包含在内。但是，延长费用和债务负担等不包括在内。
第2，就标价后的事务事业，将通过职员的什么方式的活动得以实现进行分析。也就是说，对事务事业分别进行活动基准成本的计算（Activity-Based Costing）。不过，如果进行真正的ABC成本管理分析的话，将需要庞大的成本。因此，根据各事业的预算经费项目构成和主管法令等，采用一定的推算式，进行推算（简易ABC分析）。
第3，根据简易ABC分析，推算实现电子化、外部委托、限制放宽等措施所产生的经费节减效果。即，推算行政改革能使实施政策的标价降低多少。
地方行政改革总盘点表采用以上方式作成。其最大特色是，其数据依据是成为计算地方交付税的基础的标准团体（都道府县人口规模为170万人，市町村人口规模为10万人）的事业累计（这些数据发表在每年出版的“地方交付税制度解说〈单位费用篇〉中。制定地方行政改革总盘点表，采用了这些数据以及各府省发表的行政手续电子化行动计划中的数据）。采用以上数据，具有以下三点意义。
第1、能够从全国自治体的总体角度，理解实行行政改革所产生的经费节减效果。地方交付税的积算中，地方财政计划是基础。地方行政改革总盘点表中累计的事务事业，与纳入地方财政计划的事务事业基本一致。由此，从地方行政改革总盘点表推算出的行政改革节减金额，可以简单地得出全国自治体的行政改革节减额。反过来说，不用改变地方财政计划的年度支出总额，通过实现工作方式的效率化，可以得出地方财政计划中的年度支出规模、以及地方交付税的总额能够缩减多少的目标。
第2、可以成为横向比较全国3300个自治体的事务执行情况的水准基点。地方公共团体的预算表的基本特点是，或者是标准团体预算表的缩小版，或者是其扩大版。因此，可以以标准团体作为标准，对各地方公共团体的同一事业的成本性能比、在单独事业中所付出的多种努力等，进行横向比较。由此，有可能制定出住民评价地方自治体的水准基点。不过，具体方法还有待进一步探讨。
第3、能够将地方在行政改革方面所付出的努力与地方交付税分配等挂钩。为促进地方行政改革，设计一种使行政改革努力能够在地方交付税分配中得到反映的制度是有效的。地方行政改革总盘点表采用和地方交付税计算方法相同的资料作成，所以，它将成为联系行政改革努力和地方交付税的桥梁。关于这个问题，也有待于进一步探讨。
在此，根据地方行政改革总盘点表，就地方公共团体实现电子化、外部委托、限制放宽等行政改革后的效果估算作一简单介绍。
据推算，在都道府县中，除法令规定了职员数的警察和学校教育外，都道府县的经费节减额预计可达6490亿日元。这相当于除去移动经费的经常费用的17%。不过，这是对电子化和外部委托等措施的节减效应所作出的一种比较谨慎的估算。因此，通过地方公共团体的努力，节减效应有可能得到进一步提高。
据估算，在定员受警察法施行令和“关于公立义务教育诸学校的学级编制及教职员定员标准的法律”（标准法）限制的警察事务和教育事务中，如果取消定员限制，和普通行政事务一样实行行政改革，那么，其节减经费有可能达到2兆8221亿日元。
与都道府县相比，市町村直接实施的事业更多，因此，预计其节减效应将更大。据推算，不含消防事务的话，其节减经费可达1兆8814亿日元（相当于不含移动经费的经常经费的10%），包含消防事务在内的话，其节减经费则有可能达到2兆3346亿日元。
如果放宽法令对地方的限制，地方自治体积极实行电子化和外部委托等措施，以提高效率，那么，除警察、消防、教学校育外，都道府县、市町村总共可节减经费2兆5300亿日元。这相当于将1%的消费税税源转让给地方财政。如果包括警察、消防、学校教育在内实行彻底的限制放宽措施，节减经费则可达5兆1600亿日元，超过片山计划提出的中央政府向地方转让的税源额。
尽管以上数据是从微观角度累计计算出来的结果，但是，即使从宏观上进行评价，以上估算额也决不会过高。比如，包括泡沫时期在内，地方交付税的单位费用（物价调整后）约增长到了1.44倍。在税收持续自然增长的条件下，为使交付税总额不会减少太多，而虚报单位费用（行政单价）的可能性很大。在这种地方财政计划的膨胀构造背景下，考虑到需要重新评价行政单价的标准和事务事业的必要性等，笔者认为经费节减额有可能超过以上估算。
这些估算结果设定了一定业务假设系数，今后，必须根据地方自治体的业务实际情况，重新评价这些设定。不过，尽管有这些限制，但是，这些结果显示，在探讨向地方转让财源之前，必要健全环境，使地方自治体能够充分发挥智慧，以自己的创见和努力，实行行政革新。
地方分权讨论不仅仅与部分省厅以及自治体相关人士有关，它应该是关系到整个国民的问题。为此，光有偏向于“三位一体”财源论的分权讨论，还远远不够。应该从恢复住民管理角度出发，尽快提出能够得到国民理解的地方行政改革的政策论。