在矛盾重重中上路的结构改革特区设想

　　有关结构改革特区的讨论愈益趋向正规化。按计划8月底以前，内阁官房将对各地方公共团体提交的方案进行整理，然后确定特区的实施方针。不过，先不提个别具体提案，似乎在此之前提出的结构改革特区的理念和基本观点本身都蕴藏着很多矛盾。本文将从那些希望参与结构改革特区特许的新的商业活动的企业角度，对结构改革特区设想所存在的问题进行探讨。

　　首先，什么是结构改革特区呢？据内阁官房的资料介绍，所谓结构改革特区，是指“依据各地方公共团体自发制定的方案，针对该地区的特点，设立引进特定调控机制的特定区域，并在该区域内实施结构改革”的地区。设立结构改革特区，可望取得的效应有：“通过在特定区域实施结构改革的成功事例的典范作用，将管制制度改革推向全国，进而激活全国的经济”。与此同时，“突出地域性特点，并通过推动适应地域性特点的产业集约化发展以及新兴产业的产生等，激活地方经济。”结构改革特区与以往的地方振兴立法的区别，主要表现在以下3个方面：（1）结构改革特区方案由各地方公共团体自发提交、并且其实施方案将由地方公共团体负责执行。（2）排除了传统的财政措施。（3）针对地方特点优先实施。

　　从经济学的观点出发，对这种结构改革特区能做出怎样的评价呢？首先，一说起经济特区，人们马上就会联想起发展中国家为拓展海外事业、促进贸易发展、引进外资，而在特定区域实施的宽松自由政策。如果全面推行贸易自由化、引进外资的话，将有可能给国内产业带来巨大的打击。因此，将这些措施限定在部分地区加以实施，将有可能缩小负面影响，同时还可以将之作为推动国内经济产业发展的起爆剂。但是，对这次提出的结构改革特区，首先我们并不期待它能起到促进对外贸易的作用。

　　欧洲高等经济学研究中心德瓦特利教授和罗兰德教授的理论模式中强调向市场经济过渡的国家的渐进性改革（gradualism）战略的优势。这次设定特区的目的之一是要将管制制度改革推向全国。从这个意义上说，或许我们可以从这二位教授的理论模式中寻找其经济学根据。这两位教授的理论模式提到：考虑到类似改革失败的不确定性因素和倒退至改革前状态的代价，在实施不确定性因素较高的改革时，如果将改革分解成具有互补性的几个部分，降低各部分的“返工”代价，那么将有利于降低实施改革的难度。同时，通过积累各部分改革的成功经验，将有利于提高对今后改革成功的期待值，进而推动整体改革的顺利进行。这种改革方式还有利于将某一区域实施的实验性改革推向全国范围。限定区域可以降低“返工”代价。而且由于是进行同样的改革，所以较易满足各地改革中的互补性条件。众所周知，实际上中国的经济改革就是通过由局部性试验推向全国的渐进性改革才获得成功的。7月综合管制制度改革会议公布的“管制制度改革特区”构想的中期报告中，也强调了特区的“试行性”和“实验性”作用。

　　乍一看似乎结构改革特区既符合理论模式，又是一项有效的措施。但是，如果探讨一下其实际的政策可行性以及协调性，就会发现其设想存在若干问题。第一，如果有两个以上的地方公共团体提出某一相同提案，那么该以什么样的标准选择哪个地方公共团体作为特区呢？作为选择的基准，当然要重视“该地区的固有特性”。但是，我们却很难提出一个客观标准以界定特定区域和非特定区域。目前，似乎考虑到了以市町村为界限。但是，以此为界定标准的话，还存在一个如何区别同一都道府县内的市町村的问题。另外，界定标准和界定范围的暧昧性质，也很容易使人联想到发展至包括政治家在内的混战局面。如果是预算要求，倒还有可能以预算限制作为挡箭牌控制局面。如果是与财政措施无关的政策，则将会演变成一场无休止的利益争夺大会战。这样一来，理所当然地就会得出“全国规模的管制制度改革为什么会行不通”的结论。另外，针对特区的指定问题，如果过分重视“区域特性”，那么，即使管制制度改革取得成功，也很容易被人强调“那得归功于该地区的特殊情况”，反倒容易成为管制当局的借口，认为“这不适合全国性管制制度的改革”。这样一来，就无法期待其对全国性改革起到什么积极作用了。

　　 如上所述，第二个问题就是人们期待特区能够对全国性改革的展开起到示范作用，并具有促进产业集约化的效应。之所以这么说，是因为一般认为该两个效应的并存是比较困难的。比如，假设在被指定为特区的某个区域，允许进行一些至今被禁止的商业活动（如赌博），那么非特区地区的企业是否会参与这种商业活动呢？企业为了享受特区的优惠待遇，就必须进行新的投资，以设立在该地区开展商业活动的事务所等。可以认为这是一种不可逆转的闲置费用。如果这种初期投资庞大，则即便企业对新的商务活动感兴趣，也不如等到宽松政策从特区推广至全国、在原有所在地也有可能开展该商业活动后、再涉足该商业活动的有利。要是管制制度改革有向全国推广的可能性（特区是否继续存在的不确定性因素很高的话），或许企业也会采取先看看形势的态度，而并不急于参与吧（应用实际选择权）。也就是说，只要是以在特区首先实施、最终向全国推广为前提，那么人们期待的第二个效应—产业集约化局面就难以出现。另一方面，如果企业预料到指定的结构改革特区今后将长期存在、并且难以在全国推广的话，那么企业将有可能一窝蜂地拥向特区，这对促进产业集约化将起到积极作用。人们对产业集约化所带来的外部效应抱很大期望时，也有可能影响到事前的企业活动。不过，我们还是可以说结构改革特区设想在政策协调性方面存在重大问题。

　　作为当前的政策课题，首先必须确定结构改革的目标是“先行实施”还是“产业集约化”，而不必拘泥于在特区实施的结构改革的内容。如果定位于“先行实施”，则没有必要由各地区提出方案，而应该尽量废除斟酌处理和矫揉造作的方式，应该由管制当局负责选择区域，并将为全国规模的管制制度改革所做的实验和收集数据作为重要任务。如果更加重视“产业集约化”，那么，越是限定“特区”范围，则企业集约化效应将越大。不过，围绕特区的认定问题，将很难避免包括政治家在内的激烈的“求情混战”。而且，本研究所上席研究员关先生提出的特区“退出”问题（实事求是2002年5月2日）也有可能因特区局内人士和既得利益者的反对而趋向严重。

　　观察一下围绕结构改革特区设想展开的讨论，就会发现尽管相关人士罗列了许多对自己有利的题目，但显而易见他们对结构改革特区的协调性和成本问题采取了避而不谈的态度。如果强调在各地区“通过在竞争中发挥聪明才智以激活经济”，那么，首先应该彻底实施地方分权化（财政、制度方面）。地方政府提出的好方案，如果还得经中央政府进行审定，那么地方政府的主动权也会因此而受到影响。最后我想说明的一点是，中国在全国范围实施的改革，其实是以（改革前的）50年代末期开始彻底贯彻的地方分权制以及与之相适应的（各地区）的自我补充型产业结构为前提条件才得以实现的。