1、序言
围绕政府透明度问题，我已分两个部分(第一部分、第二部分)进行过论述。本文是该系列的最后一个部分，将着重探讨媒体对于提高政府透明度所应起到的作用。在第一部分中，我们看到，向不特定对象的多数国民披露政府信息，可以有效制约政府和政治；但对于单个国民来说，由于获得信息的成本较高，相应的回报则非常微薄，所以容易出现"搭便车"的问题。此外，现任政权（政府、政党）提高自身透明度，有益于取得国民信任、确保政治力量；但政府又往往容易限制信息披露，以追求私人利益、隐瞒政策失误。在这种情况下，自由和独立的媒体(free and independent media)所应起到的作用，就是向国民广泛提供包括政府和政治活动在内的信息，使每个国民获得作为"委托人"的治理能力，并促使政府提高政策反应。这种媒体是一个健全的民主社会所必不可少的。
最近，这种媒体的应有方式也引起了经济学领域的重视，出现了若干从理论和实践的角度所进行的分析。本文将在介绍这些分析的同时进行阐述。首先，论述媒体是怎样缓解作为"委托人"的国民及选民同作为"代理人"的政府及政治家之间在"委托、代理关系"上所存在的一系列问题的（道德风险等，参照《政府的透明度》第一部分），主要是介绍其根源和具体事例。其次，探讨媒体在怎样的组织形态、市场结构和管制下，才能起到监督政府及政治的"监督员" (political monitor)作用。对媒体的管制，一般是以"消费"媒体"产品"（信息）的"顾客"——即国民的立场为主，但在努力方向上，不应只着眼于提高"消费者"的福利，而应致力于提高能够对现政权（政府及政治家）产生制约的"选民"的福利，也就是说，应注重提高政府及政治的透明度和解释责任(Besley, Burgess and Prat(2002))。本文拟从上述角度论述媒体的形态和对媒体的管制。
2、媒体作为政府"监督员"的有效性
宣传媒体对于国民来说是低成本信息的强大来源。通过自由、独立的媒体向国民提供信息，促使政府成为国民的好"代理人"——要做到这一点，应具备哪些条件？
第一，"筛选"(sorting)。应向选民准确提供必要的信息（政治家的历史政绩），以方便其在选举中选择所支持的政治家。第二，"制约"(discipline)。如，是否能揭发政府官员或政治家受贿等中饱私囊的行为，向国民广而告之。第三，媒体是否能通过反映选民"呼声"(salient issues)影响政策决策。如果媒体针对某个事实真相进行报道，把政府对该事件的反应广泛传达给国民，这些信息就会成为国民投票选举时重要的判断标准。而政府利用积极回应宣传媒体所关注的问题，可以提高国民对政府的好评和信赖，强化政治势力。也就是说，宣传媒体通过提供有关国民"呼声"的信息，可以提高政府的政策反应。这种信息提供行为，关系到缓和政府与国民之间"委托人和代理人关系"的纠葛问题、以及提高政府的解释责任和透明度问题。
●媒体与政策反应：以印度为例的分析
关于媒体影响政府的政策反应，有一个发生在印度的颇有意思的例子。一般来说，宣传媒体的自由与独立性取决于该国的经济发展阶段，然而我们知道，印度自古以来就拥有着自由独立的出版物。诺贝尔经济学奖获奖者之一森教授（剑桥大学）指出，印度独立后之所以一直没有发生大规模饥荒，是因为只要出现粮食短缺现象，报纸就会将信息准确传递给国民，因此当大规模饥荒迫近时，政府不得不迅速采取对应措施(Sen(1984))。而在民主化方面比较落后、信息自由受限的中国，却经历了1958-1960年的大饥荒。此外，在非洲，也有一些拥有议会制民主主义和有效媒体的国家避免过饥荒的发生(Dreze and Sen (1989))。
Besley and Burgess (2002)运用计量方法分析了媒体发展与政策反应之间的关系。印度各州媒体的深入程度和作用各不相同，他们据此制作了1958-1992年印度各州的平行数据，对两种政策反应进行了分析：一是粮食作物受干旱影响而减产时政府所进行的粮食救济，一是国家为补偿农产品遭受涝灾所受损失的相关支出。分析结果显示，报纸发行量越大的州，政府补偿旱灾或涝灾所造成损失的支出越多。尤其是以当地语言或方言出版的报纸，其发行量的影响非常大——因为地方报纸是受灾百姓及政治家获得灾情信息的最重要来源。他们还分析了宣传媒体与政治之间的关系，结果显示，越是政权交接频繁的州，在旱灾或涝灾的对策上出手越大方。这也体现了政治竞争越激烈，政治家希望在重视国民要求方面获得好评的激励也越大，完全符合前文涉及过的"委托人、代理人模型"所得出的结论。
●媒体与政策对策：以美国为例的分析
Stromberg(2001, 2002)以二十世纪三十年代的美国为例，具体分析了宣传媒体与政策反应的关系。他认为，通过初期的"新政"计划中对低收入阶层进行的收入补贴计划（FERA计划，1933-1935年，最高峰时占美国总人口的16%）与收音机普及程度参差不齐的现象，正适合调查媒体与政策反应之间的关系。他对美国各县(county)的数据进行了分析，并用失业率等显示收入补贴必要性的变量进行了调整。分析结果表明，收音机持有率越高的县，政府在收入补贴上的支出越多，补贴比例也越大（收音机持有率每增加1%，收入补贴增加0.52%）。结果还显示，越是投票率高的县，政府对收入补贴的支出也越高，这说明选民积极参与政治促进了政府的政策对策。
●被政府笼络的媒体
但是，媒体未必都是自由和独立的，它有时会被政府及政治家"笼络"(media capture：媒体笼络)。从政府的角度来讲，由于希望得到媒体这个"监督员"的善待，所以就采取拉拢哄劝的做法去笼络媒体。而从媒体的角度来讲，因为它所提供的信息可以提高消费者的福利，所以通常要受到适当的管制；为了尽可能得到宽松的待遇，媒体有时也会主动取悦政府。
政府与媒体之间建立利益交换（Give and take）的关系，政府笼络媒体、媒体欣然接受政府笼络，其典型表现，就是政府向媒体泄露重要的政府情报（泄密），而媒体为了从政府获得独家信息进行特讯报道，则积极接受政府的笼络。——这就是泄密的政府与获秘的媒体之间分享信息的稀缺性所产生的"信息租金"。只要他们能够利益共享，两者间的关系就会很稳固。但是，如果政府能够通过泄密来吸引媒体，就不会去致力于披露信息、提高透明度了。也就是说，政府通过懈怠信息披露，可以达到笼络媒体的目的——而媒体本来是应该承担起促使政府提高透明度的任务的。
我们应该认识到，媒体的作用与政府透明度之间具有很强的互补性。的确，要从媒体作用小、政府透明度低的"桎梏"中解脱出来很难。但是，一旦建立了一种良性循环，媒体的作用就会增强，同时政府的透明度也会提高，而这将进一步促使媒体成为强有力的"监督员"。通过对不同国家的横截面数据分析可以看出，媒体自由度（包括对媒体披露内容的法律管制、来自政治和经济上的影响、媒体的受抑程度等在内的综合指标，出处：Freedom House）高的国家，政府的腐败度（corruption、说明政府欠缺透明度）也低(Ahrend(2002), Brunetti and Weder (1999))。
3、从产业组织的角度看宣传媒体的特征和应有方式
那么，宣传媒体需要具备哪些条件，才能不受政府笼络、起到自由和独立的"政治监督员"的作用呢？在此，我们从媒体的组织、市场构造、管制等角度来探讨一下。
●收益递减、垄断、政府所有
首先，媒体的作用是生产和流通"信息"。"信息"生产和流通的设备需要较大的固定费用，但是每增加生产和流通1单位"信息"所需的边际费用却相当低。也就是说，宣传媒体是收益递减的。例如，为了制作一份报纸，需要对新闻进行收集、编辑、编写，所需费用庞大，但一旦支付了这种固定费用，每增加一份报纸的成本将只限于印刷和发行成本。从这种技术条件来看，宣传媒体的市场集中度是很高的，政府需要从经济角度对其进行制约（价格等）。
基于这种技术条件的需要，且由于只有政府才能使消费者的福利最大化，因此很多人主张，应由政府拥有媒体，调控媒体的自然垄断问题，同时提供偏差较小、相对准确的信息，这将强于以部分利益团体或消费者群体为对象的民间媒体。此外，一些商业价值不大、但对国民来说非常重要的信息——如与艺术和教育相关的信息，也比较适合由政府所有的媒体来提供。但同时也存在着一个问题，即政府所有的媒体是否能够起到政府"监督员"的作用。要解决这个问题，至少需要政府以某种形式（资金等）赋予媒体一定的独立性。
●产品差别化、竞争、民间所有
上述信息生产模式多是将信息当作同质的物质来看待，而现实中的宣传媒体则需要向爱好迥异的国民提供有差别的、多样的信息。在这种情况下，就不应由大型垄断企业一手操纵信息的生产和流通，而要让规模相对较小的企业相互竞争，进行有区别的信息报道，体现出不同的特色。例如地方报纸，它们应将重点放在向人们提供地方信息上。另外，如果政府不能使国民福利最大化——例如执政的政治家们有谋求私利、限制向国民披露信息的倾向时，政府拥有媒体将会妨害政府透明度，在这种情况下，国民反而能够在民间媒体的相互竞争中获得（平均来说）偏差较小、相对准确的信息。目前，各国纷纷采取防止媒体集中的做法，以使多种媒体得以共存，并避免使媒体被部分资本所支配。
●国有媒体vs民间媒体
为了使自由和独立的媒体能够作为政府"监督员"向国民提供确切的信息，拥有媒体的主体究竟应该是国家还是民间——这是一个极其现实的问题。针对这个问题，Djankov et. al. (2002)对97个国家的媒体企业（报纸、电视）的抽样资料进行了分析。资料显示，股份分散的媒体企业只有4%，平均57%的报社、37%的电视台由家族所有。国有媒体的比率是：报社为29%，电视台为60%。电视台的国有率之所以比报社高，是因为电视节目中至少有一部分是不能完全不受限制的，且无法参与竞争，此外在设备上还需要有比发行报纸更为庞大的固定费用支出，其规模经济的程度比较高。另外，在教育人口不多、少数民族聚集、地理位置偏僻等市场较小的地区，民间电视台的电视节目存在着供给过小的可能。对于上述现象的另一种解释是，由于电视属于即时报道信息，政府对其进行审阅的难度比报纸大，所以由政府持有股份比较合理。
按照Djankov et. al. (2002)对97个国家的横截面数据分析，从国有媒体比率的决定因素来看，越是"独裁国家"，其包括所有领域在内的国有媒体的占比越高——即便用经济发展阶段、教育水平、其他产业的国有比率等变量进行调整，这个结论也是很明显的。从媒体的受抑程度（被逮捕的记者人数、被查封的报道主体等）来看，即使同样用上述各种变量进行调整，也依然呈现出与国有媒体比例的正相关关系。从政府的腐败程度和政治的自由度（包括自由公平的选举、政党间竞争等在内的综合判断指数）来看，分别显示出与国有媒体比例的正、负相关关系。上述分析结果表明，国有媒体比率高，将很有可能妨碍媒体整体自由、并最终给政治自由度和成熟度以及政府透明度带来负面影响。
●外资媒体的作用
日本银行的透明度在各项指标中几乎都呈现较低水平，只有"程序透明度"一项比较高，分数为2分——因为能够迅速公布政策决策会议议事记录及投票结果。此外，"政治透明度"稍强于美国（1.5分），"政策透明度"则与其他几个国家一同被归为水平最低的档次（1.5分）。Eijffinger and Gerrats (2002)因而强调指出，最近日本银行在提高透明度方面所做的工作值得肯定，但在上述两方面还应进一步提高。
4、宣传媒体的管制方式
最后，从"自由且独立的"媒体作为政府"监督员"为国民提供确切的信息、从而提高政府透明度的角度，探讨一下对媒体的管制方式。
应该说，对信息生产和流通方面的规模经济及相关内容进行管制是很有必要的，但如果政府过分干涉，就会阻碍媒体间通过健全竞争实现信息的多样性和差别性，影响信息质量的提高，也会使媒体容易接受政府的笼络。以电视、广播等传媒业中的许可制度为例，如果在判断是否予以更新许可方面有酌情处理的空间，那么颁发许可时将不仅要考虑明面上的条件，还会考虑一些暗地里的条件（如，为政府提供对政府有利的内容），这就容易造成媒体笼络问题，并会妨碍媒体间的竞争。韩国于1987年废除对报纸的许可制度，改为登记制，结果仅在汉城，日报报社的数量就由原来的6家增加到17家，其报道内容也变得相当多样化（World Bank(2002)）。
●媒体归属管制的利弊
为了确保媒体的多样性，很多国家实行媒体归属管制。但是，当媒体产业所处大环境发生变化时，企业的重组和效率化要靠大胆、敏捷的收购、兼并来实现，而事实上这种管制却会对此产生一定的阻碍。此外，因特网的普及、宽带的快速发展、BS、CS和有线电视的普及与发展，已经切实推进了媒体的多样化。因此，现在未必一定要通过归属管制来实现媒体及其所报道信息的多样性。这也就是说，媒体归属管制在世界范围内面临着新的抉择。
美国对于地上波电视的归属管制包括，禁止四大网络间的合并、禁止拥有两家以上的全国收视率超过35%的民间电视台、在同一地区最多只允许持有或控制两家电视台。但今年六月，FCC提出了一个修正案，提议将允许同时持有多家民间电视台的上限规模由全国收视率的35%提高到40%，这引发了包括政治领域在内的极大争议。
日本也有"防止媒体集中的原则"。根据这一原则，一家公司在一个地区只能持有或控制一个广播台。但随着媒体多样化的进展，为实现地上波数码广播所需要的投资及广告市场都集中到了中心广播台（KEY STATION），地方台需要巩固其经营基础。为此，目前正在探讨放松管制的政策，即，放宽地方台之间的出资比率限制、在地区间关联性较强的情况下允许兼营等（已经决定放宽对BS数码广播出资比率的限制）。
在日本，全国的地方台都以中心台（及报社）为中心形成一个系列网络，很大程度上都在播放同样的节目；并且地方台有时也会接受中心台的支持。但现在它们却不得不按照防止媒体集中的原则拆分为不同的公司。可以说，防止媒体集中的原则正在发生变化，其重点开始转移到确保以县为单位的"地区性"上（为听众和观众（及政治家）服务的地区性信息传播媒体）。因此，在媒体已趋系统化的事实面前，依靠防止媒体集中的原则去实现媒体的多样化是非常困难的，莫不如大幅放宽政策，大规模重组媒体业，通过重组过程中的竞争以及媒体自身的努力来催发新的思路（特别是新闻及报道节目方面），促进媒体产业的发展。
●外资管制的矛盾
在媒体归属管制中，与防止媒体集中的原则同等重要的，是外资管制——这是出于考虑其对舆论所产生的影响而采取的管制措施。与其他国家一样，日本也在广播业采取了外资管制（外资持有股份最多不超过20%）。但目前存在着管制不对称的现象，即，有线电视及卫星电视的CS广播（东经124、128度）已经撤消了外资管制，但地上波广播、BS广播、东经110度CS广播却依然保留着外资管制。于是，有线电视的多个频道中便同时存在着受外资管制的媒体和不受外资管制的媒体，从对听众产生的影响角度来看，这明显暴露出了制度上的矛盾。对此，人们不禁要产生疑问：对地上波广播等实行外资管制，不过是因为它们与其他形式的广播相比与政治的联系比较密切，所以为防止外资收购才采取的一种手段吧？Besley and Prat (2001)的分析显示，较高的外资媒体比率有助于提高出版物的自由程度和政府的透明度，因此对于外资管制与防止媒体集中的原则一样，需要从根本上进行调整（放松管制）。
●国有媒体的独立性
最后，我们来探讨国有媒体的应有方式。Djankov et. al. (2002)分析指出，较高的国有媒体比率，有可能妨碍政府透明度的提高。因此，国有媒体不仅要提高自身透明度及责任感，而且要象中央银行一样从政府那里获得明确的独立地位。如英国的BBC，它与日本NHK一样，通过收取政府批准的收视费来维持生存，其理事会的理事也由政府委派，但公司章程中明确写出，它是独立于政府之外的机构，其报道内容、播放时间、内部管理完全自由，不受政府的干涉(World Bank(2002))。今年五月，BBC报道了政府对伊拉克大规模杀伤性武器的报告不实，与英政府站在了对立面上——姑且毋论其报道内容的真伪，这实在是一个证明BBC独立性的很好的例子。此外，民间媒体应尽量少接受政府的补贴，以免被笼络。比如在印度，为了防止政府影响媒体的独立性，法律明令禁止报道机构直接从政府接受补贴(World Bank(2002))。
综上所述，从政府（政治）与国民（选民）之间的"委托人、代理人关系"的角度来看，自由且独立的媒体通过向国民广泛提供包括政府和政治活动在内的信息（提高政府透明度），可以制约政府谋求私利（腐败行为），提高政府的政策反应。从对各国数据的分析中可以看出，为使一国媒体实现真正的自由和独立、发挥其政府及政治"监督员"的作用，应减少国有媒体、同时增加外资媒体。此外，对媒体的管制应多从消费媒体信息的听众和观众的角度去考虑。目前对媒体的管制多是从政治角度出发，重心放在维持媒体产业秩序上，这种管制容易使媒体受到政府笼络，出现媒体笼络问题，并丧失作为媒体的自由和独立性。因此，在媒体的管制方面，应摈弃从前注重信息"消费者"立场的观点，向致力于尊重"选民"——可以从媒体获得信息、积极参与政治、对政府披露信息及政策决策能够施加影响的人——立场的方向发展。