政府的透明度（第二部分）——财政和金融政策的透明度

　　在《政府的透明度》第一部分中，我曾强调过，只有提高政府透明度才是国民对政府施行有效制约的唯一且决定性的重要条件，才是改变包括政府和民众在内的国家“形态”的“突破口”。本文是政府透明度系列论述的第二部分。为具体分析政府透明度问题，本文将侧重探讨财政透明度(fiscal transparency)和中央银行透明度(central bank transparency)。

　　为什么要分析财政金融政策的“透明度”呢？其一，虽然财政金融政策属于宏观政策，但如果我们把着眼点放在与“透明度”相关的制度及政策决策程序上，就能够从有别于日常讨论的角度来分析财政金融政策的有效性。其二，方便进行国际间比较。近年来，围绕OECD等国家的财政和中央银行透明度问题，人们制定了各项定量化指标，据此进行国际间的比较分析。这样，我们就可以通过对比日本与其他国家财政金融政策透明度的水平，来客观评价日本的透明程度在先进国家中处于什么位置、尤其是日本在哪种透明度上存在问题。本文首先分析财政透明度，然后分析中央银行透明度，最后指出二者共同存在的问题，提出如何提高财政金融政策透明度的看法。

　　在财政透明度方面，我们应该按照这样一种思路去分析，即国民作为“委托人”是如何向财政当局、支出部门、政治家等从事财政活动的“代理人”施加制约的。财政制约之所以会出现问题，是由于财政支出容易从制度角度被滥用，也就是说，虽然支出部门及政治家等提出的每项支出预算都有利于各自部门或选区，但支出预算的成本却化为税金摊在广大国民身上，所以该部分成本并未被内生化，从而容易加大增加这种个别性支出的压力。这属于一种道德风险，被称为“公共池塘资源问题” (Weingast, Shepsle and Johnsen (1981), Chari and Cole, Chari, Jones and Marimon (1997))。政府及政治家为了谋求私利往往会耍一些伎俩，以便将预算资金挪做他用、以及隐瞒或粉饰过度的支出。提高财政透明度则能够遏制上述行为，对从事财政活动的政府及政治家施加有效的财政制约。

●围绕财政透明度的三个视角：制度、会计、预测
　　论述财政透明度的观点颇多，本文将以Kopits and Craig (1998)的观点为主，从“制度透明度” (institutional transparency)、“会计透明度” (accounting transparency)、“指标与预测的透明度”(transparency of indicators and projections)等三个方面进行综合论述。

　　首先是“制度透明度”。这个问题的关键在于，如何在预算程序上有效监督和制约政府——即制定预算和执行预算的“代理人”，使其能够符合国民——即“委托人”的利益。Kopits and Craig (1998)列举了一些具体做法，包括解释预算方案的财政目的和优先顺序、透明预算执行过程、披露绩效评价和财务审计结果等，同时，他建议设置有广泛调查政府活动权力的独立审计机构。

　　其次是“会计透明度”。在政府预算方面，一般的做法是向议会提交预算报告、并将有关内容详细披露给国民。但是，一个国家的政府预算报告非常复杂，国民们难以轻易地读懂。再加上政治家及官僚们可能会有意增加预算报告及预算制度的复杂程度，或搞一些“似是而非”的内容，以此隐瞒其为图私利而滥用的财政开支。他们惯用的做法还包括通过中央政府预算与其他财政部门——如地方政府或公共企业等预算外（Off budget）部门——之间资金的复杂往来粉饰中央政府的财政赤字。因此，在“会计透明度”方面，重要的是要实事求是地向国民披露有关财务信息，包括各个政府部门的明细报表、部门之间的资金往来等。Kopits and Craig (1998)认为，政府预算报告的财务帐目范围应包括含中央政府和地方政府在内的普通政府基金和社会保障基金等预算外基金、以及公共企业的准财政活动。他们列举了一些在提高会计透明度方面的必要措施，主要是按照权责发生制记帐（以弥补收付实现制只着眼于现金流的不足）、准确评价政府资产和债务（及金融资产）、公开年度支出的各个经济主体和用途的细目，公开年度收入细目，等。

　　最后是“指标与预测的透明度”。政府及政治家为了使过度的财政支出正当化，往往会对经济做出乐观的预测，从而高估预期增长率甚至税收。宏观经济预测是判断预算规模妥当与否的依据，应通过宏观经济预测以及各种政策对财政的影响，来消除有图谋的乐观预测，把真实的数字披露给国民——从这个意义上讲，“预测的透明度”非常重要。此外，为了使国民能够正确把握和分析当前的财政状况，需要广泛向其提供各种必要的指标（“财政指标的透明度”）。Kopits and Craig (1998)建议政府不仅要公布与财政平衡相关的若干指标以及政府总负债和净负债等与财政相关的指标，而且还应公布对一些财政分析性指标的测算，包括结构性和循环性的财政平衡、财政的可持续性（稳定债务的基本水平）、未设偿债准备金的政府债务净值等。他们指出，要实现短、中、长期财政预测的透明，就应尊重事实，明确区分基本情形（政策未发生变化的情况下）和政策发生变化时的情形。

●透明度是改革预算程序的前提条件
　　在制约财政方面还有一种做法，就是直接介入前文所述的“公共池塘资源问题”。曾有几个国家采用过一些财政改革的方法，取得了一定的成效。方法之一是量化目标或制定预算均衡法，强制削减财政赤字；之二是在预算决策程序上（可理解为不代表特定产业及地区的利益、是从与普通纳税人同一“选举区”产生出来的），将决策权集中到财政部长或总统手中(Alesina and Perotti (1999))。

　　但无论采取哪种形式的预算程序改革，确保财政透明度都是相当重要的。在前一种方法（强制削减财政赤字）中，由于通过“创造性会计”(creative accounting)或乐观预测经济就能够轻易达到量化的目标，所以必须保证透明度（披露信息），以避免此类事情的发生。在后一种方法（集中权限）中，由于将预算程序的权限集中到财政部，所以的确能够非常有效地避免导致财政被滥用的“公共池塘资源问题”的发生；但同时也应注意到，把涉及财政支出的权限集中到部分机构，也就是把决策所需要的信息也集中到了这些机构。在这种情况下，反而有可能会破坏整个预算程序的透明度——因为多个参与者参与预算程序才能够使信息更多地被共享，也更容易实现提高面向国民的透明度的目的。因此，如果要实行预算程序的决策集权化，就必须在提高财政透明度方面多下工夫。

●财政透明度的国际间比较
　　最早制作出各种与财政制度和程度相关的指标、并综合分析其对财政绩效的影响的，是Von Hagen (1992), Von Hagen and Harden (1994)。他们的分析对象是欧盟国家（8国），所制作的指标主要是反映“会计透明度”。指标具体内容是，（1）预算报告中是否明示了特别会计；（2）预算报告是否汇总为一个报告；（3）对于财政透明度的自我评价；（4）预算报告与国民经济统计是否有联系；（5）预算报告中是否明确写出了政府向非政府部门的贷款。他们的测算结果显示，德国是透明度最高的国家，意大利和爱尔兰则是透明度最低的国家。这个结论和各国债务比率等财务绩效情况基本一致。Alesina, Hausmann, Hommes, and Stein (1999)也分析过拉丁美洲各国财政制度和程度同财政绩效之间的联系，但他们所采用的透明度指标是中央政府与其他部门之间的债务关系、地方及公共企业的财政独立程度等，只涉及到了“会计透明度”的一部分。

　　Alt and Lassen (2003)则超越了以往分析中一直强调的“会计透明度”。他们将着眼点放在“制度透明度”和“指标与预测的透明度”上，全方位地对包括日本在内的OECD诸国（19国）的财政透明度情况进行了分析。其分析的内容包括以下12个项目：（1）财政报告的年中审计；（2）以经济为前提条件的独立机构所做的评论；（3）每年提出一次以上的补充预算（以上为“制度透明度”）；（4）采用权责发生制会计；（5）将非金融机构的财政绩效记入预算报告（以上为“会计透明度”）；（6）大选前公布关于财政趋势预测的特殊报告；（7）定期公布长期财政预测；（8）定期公布或有债务（contingent liabilities）；（9）预算报告须记载下一年度以后的支出预测；（10）预算报告须记载事后预测结果与实际情况的出入；（11）明示与主要经济前提条件不同时产生的冲击；（12）定期公布按权责发生制计算的社会保障方面的预测结果（以上为“指标与预测的透明度”）。

　　按照上述项目综合计算（满分12分），透明度高的依次是新西兰（11分）、美国（9分）、英国（8分）、澳大利亚（6分）等英语圈国家，透明度低的主要是比利时、德国、意大利、瑞士、丹麦（以上均为3分）、挪威（2分）等欧洲大陆国家，日本财政透明度水平是最低的（1分）。我们应注意到这个结论与Von Hagen (1992)等的结论比起来存在一些偏差，如德国的透明度受到过低评价等；但是，在其对不同国家的横截面数据分析中，显示出透明度指标高的国家债务少、而且财政支出也少，这是非常有意义的。

　　Alt and Lassen (2003)对日本的启示是，与其他国家相比，日本在提高透明度方面有着相当大的空间，尤其是“指标与预测的透明度”方面——笔者将在文章的最后探讨这个问题。至于“会计透明度”方面，Von Hagen (1992)的分析大量涉及到特别会计及预算外资金，而日本的特别会计及财政投融资等资金的往来恰恰非常复杂，与被归类为透明度最低的国家——意大利有很多共同之处，因此提高Von Hagen (1992)所重视的在特别会计和国民经济统计方面的透明度，对日本来说是非常重要的政策课题。如果不能明确预算报告与国民经济统计之间的联系，就会导致一系列问题的发生，如，预算中所增加的用于公共事业的预算资金无法明确地在GDP中反映为公共投资，从而难以知晓宏观财政政策的效果。

●为何中央银行的透明度必不可少？
　　下面探讨中央银行的透明度问题。中央银行是出于公共目的进行运作的，其职能是政府的银行。在有的国家里，政府全额承担对中央银行的出资——该出资相当于民营企业的股金。但是，中央银行并不属于政府的一部分，它是政府或国会之外的主体。出于其公共性质，目前一般是通过由反映国民意志的政府或国会任命中央银行最高领导（总裁等）等方式来对其进行治理。

　　从治理和透明度的观点来看，消除政府、国会与中央银行之间的信息不对称有助于提高中央银行透明度。但中央银行的特殊性在于，政府及国会不一定会通过严格控制或干涉行为对其进行治理。目前国际上普遍认为，应将金融政策权限移交给中央银行、并赋予其一定的独立性（中央银行的独立性）。日本于1998年开始实施的《新日银法》也体现了这一想法。独立性的赋予又反过来要求中央银行更具透明度并承担解释的责任，这就是中央银行在透明度方面与普通公共机构的不同之处。

　　为何要赋予中央银行独立性？因为制定金融政策是一项复杂且技术性很强的专业工作(Stiglitz(1998, 2001))，同时需要有长远的规划(Blinder (1998))，而政治干预往往只注重眼前利益。在政治干预下存在着难以实施理想的金融政策的风险，并且这种风险远大于其他公共政策。将制定金融政策的权限移交给中央银行、并赋其一定的独立性，就可以解除上述来自政治的干扰和压力。此外，金融政策的政策手段其实就是调整短期利率，虽然调整的幅度和时机要靠专业性的判断来决定，但实际上手段非常简单，只是调高或降低利率而已。并且，调整金融政策的成本负担广泛而分散。金融政策的上述特点，使得它很容易受到不考虑政策成本、单纯要求缓解金融压力的“政治家的大棒”的影响——这也是必须确保中央银行独立性的重要原因之一。

　　从另一个角度讲，如果赋予中央银行独立性，政府或国会对中央银行进行直接治理的功能就会被削弱。但是，独立性的赋予并不意味着取消所有对中央银行的治理机制，而是依然需要一种监督机制防止它独断专行。国民以及金融市场参与者等不特定的多数主体可以对中央银行治理起到补充的作用——他们的“声音”可以发挥作用的重要前提条件，就是中央银行的透明度及解释责任。也就是说，中央银行在透明度和信息披露方面要比普通的公共机构做得更为彻底，这是其获得独立性的交换条件。

●围绕中央银行透明度的五个视角
　　与财政透明度一样，分析中央银行透明度的观点繁多（参照Fry et al.(2000)）。Geraats(2002)着眼于政策决策程序的不同阶段，提出了以下关于中央银行透明度的五个视角，Eijffinger and Gerrats (2002)则将其分别细分为三个子项，制作了比较全面的透明度指标（满分15分），并利用该指标具体分析了日本等9个先进国家的中央银行透明度情况。

• “政治透明度” (political transparency)：披露明确政策目的及金融政策制定动机的制度性规定（正式的政策目标、量化的目标、中央银行与保证其独立性的政府之间的协定）
• “经济透明度”(economic transparency)：披露用来决策金融政策的有关经济信息（及时公布金融政策所需要的数据、公布在政策上所使用的宏观模型、公布中央银行所预测的物价上涨率和经济增长率等）
• “程序透明度”(procedural transparency)：披露金融政策制定原因、过程及有关讨论（明示金融政策战略、公布政策决策程序的议事记录、公布决策时每位成员的投票结果）
• “政策透明度”(policy transparency)：披露已被通过的政策（迅速公布决策结果、解释决策内容、明示未来可能会采取的政策）。
• “操作透明度”(operational transparency)：披露金融政策执行情况（属于操作变数的控制失误、金融政策实施过程中出现的事先未能预测到的宏观性干扰因素、从宏观经济目标角度对政策进行的评价）

●中央银行透明度的国际间比较
　　按照Eijffinger and Gerrats (2002)所做指标对九个国家的透明度情况进行分析，其结果显示(图)，透明度高的国家分别为新西兰（13.5分）、英国（12.5分）、瑞典（12分）。与前述财政透明度分析结果一样，新西兰和英国的透明度相当高；不同的是，本分析结果中美国处于中等水平，澳大利亚则被归为透明度较低的一类，因此并未明显体现出英语圈国家透明度高的倾向。此外，结果显示，透明度低的国家为瑞士（7.5分）、日本（8分）、澳大利亚（8分）——与财政透明度分析结果一样，日本还是被划归到透明度最低的国家类型中。从上述五项透明度指标来看，某一项指标高的国家，其他项目的指标也较高，基本上比较平衡。只有美国例外。美国“经济透明度”（2.5分）和“政策透明度”（3分）在九个国家中是最高的，但“政治透明度”（1分）却是九国中最低的。美国“政治透明度”之所以低，是因为其政策目标多样且没有明确的重点、没有设定通货膨胀目标等量化目标、没有明确规定要保证中央银行的独立性。

●日本银行的透明度
　　日本银行的透明度在各项指标中几乎都呈现较低水平，只有“程序透明度”一项比较高，分数为2分——因为能够迅速公布政策决策会议议事记录及投票结果。此外，“政治透明度”稍强于美国（1.5分），“政策透明度”则与其他几个国家一同被归为水平最低的档次（1.5分）。Eijffinger and Gerrats (2002)因而强调指出，最近日本银行在提高透明度方面所做的工作值得肯定，但在上述两方面还应进一步提高。

●提高透明度的手段之一 ——设定通货膨胀目标
　　不可否认，Eijffinger and Gerrats (2002)的透明度指标存在一定的偏差。这表现在采用了通货膨胀目标制的国家在“政治透明度”一项都得了满分，而且“程度透明度”一项的分数也因此受到了影响，从而使其总体分数得以提高。但我们应认识到，设定通货膨胀目标只不过是提高中央银行透明度的手段之一。而且，设定了通货膨胀目标的国家虽然在其他几项指标方面的分数也较高，但也不是没有例外——比如美国。这表明，即使日本银行不设通货膨胀目标，也完全可以与美国采取联邦储备制度一样通过其他手段提高透明度，并由此实现良好的金融政策绩效。实际上，早在二十世纪九十年代，人们通过对设定通货膨胀目标和未设定通货膨胀目标的国家的比较就已经发现，只要能够成功控制其他各种因素，这些国家的宏观绩效是没有太大差别的(Neumann and Von Hagen (2002), Ball and Sheridan (2003))。反观日本，如果日本不设定通货膨胀目标的话，那么就必须致力于提高其他方面的透明度，以提高整体透明度水平。

　　以上介绍了对包括日本在内的各国财政和中央银行透明度的比较分析。在透明度指标的选择上，众人观点不一，指标的量化也搀杂着一些主观看法。尽管似可因此对于分析结论进行灵活解释，但日本必须诚恳地接受这样一个事实，即日本在财政和中央银行方面的透明度都属于先进国家中的最低水平。或许是因为指标的选择方法使得日本的分数偏低，不过这反而给日本提供了有益的信息，从而能够明确了解自己到底是在哪些方面存在透明度问题。

　　通过上述在财政和金融政策两方面的透明度观点和各国对比结论，我们可以看出日本的一些特点，即，日本某种程度上能够在解释已出台政策方面保证透明度，但（1）“预测和政策的前提”（以及为使国民了解现状所进行的分析）、（2）“预测及未来的政策方向”、（3）“对预测和政策效果的事后评价”的透明度比较落后。这三个方面在“财政透明度”中属于“指标和预测的透明度”一项，由此可以看出，与其他国家相比较，日本在这个项目上的透明度水平是相当低的。至于中央银行透明度，Eijffinger and Gerrats (2002)指出，日本银行透明度存在着一系列的问题。如，日本没有公布用于政策分析以及为预测提供参考的宏观经济模型；虽然能够公布经济预测结果，但每年只有两次；没有公布未来的政策方向；没有对是否达到了操作目标、预测结果和政策目标进行事后性评价。这些都确如其实。

●彻底告别“政策无谬误神话”

　　对于政策当局来说，预测并评述未来的政策经常会伴随着风险。因为未来变幻莫测，环境的变化往往是政策当局所无法控制的。如果政策当局被“不许失败”的“政策无谬误神话”所束缚，可能就不太会去“进行预测，确定未来政策方向”，而且当然也不会希望国民看到“预测和政策的前提条件”的“核心秘密”，所以自然也不会形成“对预测和政策效果进行事后评价”的激励——因为这样一来就必须承认自己的失败。

　　要提高透明度，不能光靠外界去说服政策当局，必须先让政策当局从“政策无谬误神话”中摆脱出来——对此我在《政府的透明度》第一部分中曾有提及。无论是预测还是政策效果，都有可能与预期相悖，当局不能害怕“脱靶”。政策当局的前瞻性分析（"forward looking analysis"）是宏观经济政策的基础，当局应将其积极地传达给国民，不应为了隐瞒“脱靶”或害怕出错而消极对待。更为重要的是，应认真做好事后评价工作，深入分析到底是什么原因造成预测失灵和政策失败。而要做到事后评价，很关键的一点是在事前披露“预测和政策的前提条件”——只有明示了前提条件，大家才会知道到底是什么导致了事情结果与预想的相悖。

　　披露预测和政策的前提条件、明示预测与未来政策的走向、事后做出评价——如果政策当局能够贯彻执行这套程序，国民就会增加对当局的信赖，当局也就没有必要对政策失误进行隐瞒或闪烁其词了。此外，政策当局提高透明度将使得旁观者更容易进行政策评价，使相关机构踊跃提出政策建议，从而可以活跃“政策竞争”(policy competition)，提高“政策质量”。总之，摆脱“政策无谬误神话”、提高前瞻性（forward looking）政策和分析的透明度，将有望把政策意图比较明确地传达给国民，同时可以提高“政策质量”，达到比较理想的政策效果。至于提高金融政策透明度的主体，在日本国内当然是日本银行；从财政政策方面来看，提高“指标和预测的透明度”的各种策略不应来自财务部，而应由经济财政咨询会议来策划——也就是说，经济财政咨询会议作为提高包括财政政策在内的政府整体经济政策透明度的独立机构地位值得探讨。