1、序言
近年来，在探讨政府部门以及政策的应有方式时，人们多将透明度(transparency, openness)与信息公开(disclosure)列为最重要的研究课题。即使是在传统的财政金融政策领域，也逐渐开始从制度的角度关注政府预算制度以及中央银行的透明度。日本也出现了若干改变行政体制的改革动作。自2001年4月起，日本依照信息公开法施行了信息公开制度，在强化国民知情权的同时，通过地方自治体主动公开信息、自行承担说明解释的责任，使当地居民得以参与政策制定及政策评价，地方行政体制也开始接受作为公共服务享用者——当地居民的意见和观点。
在经济学中，透明度的问题多会涉及不同的领域，本稿拟分三部分对此进行概括性综述。文稿的第一部分，将从经济学的角度论述为什么透明度问题对于有效制约（=治理）政府极为重要，以及什么是妨碍政府提高透明度的根本原因。
很多读者都会认为，透明度对一个组织的重要性是不言自明的。的确，在民营机构中，股份制公开上市公司等从市场筹集资金的企业要达到高效的资源配置，就需要向投资者履行公开财务状况的义务；作为政府来说，政府的信息公开可谓是民主主义的根本中的根本。但是，透明度的条件与该机构的治理形式在本质上相关到何种程度？阻碍透明度提高的机制是什么？如果对此没有一个深入的解释，那么即便是能够认识到透明度的重要性，所谓的“提高透明度”也只不过是停留在口号上而已。
从全体国民的角度出发对政府实行有效的制约，比对民营机构进行治理要困难，这其中存在着若干根本性的难点。本文中将对此一一进行列举，并强调指出，要有效启动能够对政府实行制约的治理机制，唯一的、且起决定性作用的重要条件就是“提高透明度”。透明度的提高将使政府及政治家们难以在工作中采取蔑视全体国民利益的行为，而且国民将会更多地参与国政，政党之间的竞争也会更加激烈。如果加强政府制约可以带来更大透明度这一良性循环可以形成的话，“提高透明度”就有望成为改变国家“形态”的动力。
文稿的结构是：第一部分将对与政府透明度相关的问题进行理论性和概念性的整理；第二部分将列举有关透明度的具体事例，包括财政的透明度（fiscal transparency）与中央银行的透明度（central bank transparency），在涉及提高透明度的具体策略时，将通过国际同业间的比较来评价日本的政策透明程度。在最后一部分、即第三部分里，将探讨媒体作为提高政府透明度的途径之一所发挥的作用。
2、透明度的定义及其与治理之间的关系
提到透明度（transparency），我们知道，从经济学角度来看，其着眼点在于信息的不对称。经济学中将存在“信息不对称” （information asymmetry）的状态定义为“缺乏透明度”（lack of transparency）、“不透明”（opaqueness）(Geraats(2002))。这意味着透明度的提高，将改善各种经济主体往来关系中所存在的“信息不对称”、“信息不均”现象。
●对委托人、代理人模式的研究
众所周知，在委托代理（Principal agent）关系中，信息不对称是造成代理问题（逆向选择、道德风险）的根源。因此，通过提高透明度改善信息不对称，可望有助于解决上述代理问题，并进而强化对“代理人”的治理。在民营机构里，企业（经营者）是“代理人”，投资者（股东）是“委托人”，从二者的这个关系上讲，企业向投资者或顾客公开信息就是提高透明度。在政府部门中，政府（政治家）是“代理人”，国民（选民）是“委托人”，政府、政治家对国民公开信息，可以提高政府活动的透明度。
●通过“退出”与“发言”形式来体现的治理机制与透明度之间的关系
由以上我们可以想到，无论是民营企业还是政府机构，在其他条件一定的情况下，要提高其透明度，都应致力于加强对“代理人”的治理。但是，提高透明度的重要性、也就是治理机制强化到何种程度，将因“委托人”所采用的治理机制的不同而不同。
Hirshman(1970)曾提出通过“退出” (exit)和“发言” (voice)两种机制对组织机构进行治理（制约）。在此，我们来看一下它们的区别。当“代理人”采取有损“委托人”利益的行为时，“委托人”将通过中止与“代理人”之间关系的做法来进行制约——这是“退出”的治理机制。与此相对，另一种做法是，继续维持相互间的关系，但委托人通过向代理人提出不满、进行干预来加以制约——这是“发言”的治理机制。在前者，是否“退出”取决于“代理人”的绩效（“事后主义”）；对“委托人”来说，有关绩效产生过程及结果的信息并不重要。另一方面，“委托人”通过“发言”的形式阐明意见从而对机构产生制约的情况又如何呢？在“代理人”绩效很差的情况下，“委托人”必须通过提出不满、而不是替换“代理人”的方式来促使其提高绩效，因而，“委托人”需要调查验证“代理人”绩效不佳的原因甚至其绩效产生的整个过程。所以，使上述调查验证成为可能的信息公开及提高透明度对于“发言”形式的治理机制来说，其意义远比“退出”形式的治理机制重要。
3、民营机构的透明度
●与股东之间的关系
在政府透明度问题上，比较有益的做法是先明确民营机构与政府机构在治理形态上的差异，再探讨其透明度重要性的不同。因此，这里先从民营机构的透明度入手进行分析。
企业（经营者）掩盖绩效不佳的信息、制造信息不透明，对其谋求私利有利，而不是为了股东的利益。但是，信息不公开并不总是对企业有利。“逆向选择”（次品）问题就是一个例子。当出现信息不对称时，由于难以整体评价企业资质，容易使股票市场过度低估其价值。在这种情况下，“资质好的企业”会为提高自己的价值而积极公开信息（信号作用）。相反，“资质差的企业”公开信息的动力则比较小。因此，应充分发挥金融分析师或评级机构作为“信息中介”的作用，或者强制实行信息公开制度，而不能仅仅依靠企业的自主性（Healy and Palepu(2001)）。
此外，可以从股东方面改善信息不对称的问题。例如，大股东对企业进行监督（Monitoring），即便承担了固定费用高昂的信息收集成本，但如果通过对企业经营提出意见能够促使企业改善经营，那么大股东从股价上涨、分红增多所获得的利益将会在其所持股份上反映出来，因此，大股东就会具有利用“发言”进行企业治理的激励。但是，他们所收集的信息即便可以在该企业及其大股东之间共享，也只是限于二者之间的私有信息，从公众（以不特定的大多数为对象）的角度来看，透明度并没有得到改善。另外，少数股东（个人）很难承担高昂的信息收集成本，他们即使是对企业施行监督，也无法获得全部收益（其他的股东将分享其收益），因此容易出现依赖其他股东进行监督的“搭便车问题”。所以，少数股东对企业的治理是以“退出”机制为主的，他们在企业绩效恶化时就卖出股票，而并非是采取监督方式的“发言”治理机制。
●与顾客的关系
下面我们分析一下顾客和企业之间的关系。严格意义上讲，他们之间并非是委托人和代理人的关系，但由于顾客可以从产品市场的角度对企业经营产生制约，因而二者关系密切。出于保护消费者的目的，企业必须遵循公开产品信息（产品成分等）的规定，但从顾客的角度来看，即便与企业间存在信息不对称性，也并无大碍。这是因为，对顾客来说，重要的是产品本身（质量）及其价格，而提供产品的企业是怎样组织运作的、其产品的生产工艺怎样等信息并不重要。产品价高质劣必然遭致无人问津、被淘汰出局，这也可以称为是顾客的“退出”机制。也就是说，如果产品市场是充分竞争的，那么物美价廉的产品和服务就会被优先选择，在这样的一种治理方式下，于企业而言，重要的是如何凭借价格、质量方面的好评和信誉(reputation)胜出，而不是提高对客户的透明度（Stiglitz(1999)）。
由此看来，民营企业也会为了谋求私利而拒绝公开信息。但是，正如逆向选择问题所显示的那样，如果不具透明度，企业就有可能被市场低估价值，反而会激励企业公开信息。并且，客户以及少数（小）股东也具有强大的治理作用（“退出”），如果企业透明度不够，他们在获取企业信息方面处于不利地位，那么就不会看好该企业的绩效或产品，从而中止与该企业的关系，重新与其他企业建立联系。
4、政府机构的透明度
●与民营企业的类比
在探讨政府对国民公开信息、提高透明度的问题时，可以与民营机构一样，从“股东”与“顾客”的角度进行研究，这样容易理解一些。
第一，国民作为“股东”所产生的作用。国民并非像上市企业的股东那样“持有”政府，但是，与股东拥有股东大会表决权一样，国民也有权进行投票，从而对执政政府发挥制约作用。即，从“委托人”、“代理人”模式来看，选民就是“委托人”，政府、政治家就是“代理人”。
不过，在以“股东”治理来类比政府治理方面，后者与民营企业之间存在两点不同(Tirole (1994))。其一，国民、选民对政府的“持有”是广泛的、分散的。这表明，选民是仅拥有“一个单位的股份(one share)”、即“一票投票权(one vote)”的“小股东”。其二，股东与企业之间是有着股价涨落、分红多寡的利害关系的，这与选民和政府之间的利害关系并不完全一致。
第二、从国民作为“顾客”的角度来看，国民向政府纳税，相应地享受政府所提供的公共物品和服务。但这种公共物品和服务的使用不同于市场上的购买行为，其负担和受益的关系并不明了。也就是说，在单项公共物品和服务上，个人负担了多少、相应地享用了多少，并不是很清楚，正如我们一次性购入自己所需时，往往不知道每样商品的质量和价格一样。
●无“退出”选择权的政府治理
从治理的观点来看，民营与政府机构最大的差异在于，对政府进行制约时无法施用“退出”的选择权(Stiglitz (1999, 2001))。无论是作为“股东”意义上的选民、还是作为“顾客”意义上的接受公共物品与服务的纳税人，都不具有从现任政府“退出”的选择权，这是研究政府透明度很关键的一点。
例如，国民作为“顾客”，即使不满意政府所提供的公共物品和服务，也不可能去别的地方购买。当然，从理论上讲，“退出”选择权是存在的，对中央政府不满意可以移居海外，对地方政府不满意可以迁往其他地区，但这并不现实。因而，国民唯一的治理机制就是“发言”。要依靠这种途径来提高公共物品和服务的质量或成本，就必须着眼于公共物品和服务的供给过程，要求政府对国民进行信息公开，提高透明度。
从相当于“股东”的选民角度来看，也很难想象卖出“股份”形式的“退出”选择权。与股东在股东大会上行使表决权一样，国民在选举中投票、提出意见是非常重要的。但是，和上文同样存在着一个问题，即政府是被选民分散而广泛地“持有”着的。这样一来，每个国民从政府那里收集信息的动力就容易降低。特别是，政府的透明度或信息公开水平越低，收集信息的成本就越高，国民行使监督的动力也就越低，由此很容易陷入一个恶性循环中。从这我们可以了解到，为了促进选民参与政治活动，使“发言”的治理发挥作用，提高政府透明度是一个非常重要的因素。
●特定利益团体对透明度的改善不起作用
以“股东”为例，相当于政府“大股东”的都是些特定利益团体。这些团体可以向政府或政治家施加影响，在选举时行使团体投票权，并通过与政府或政治家的密切接触随时收集信息。利用这些手段，政府与这些团体的信息不对称得以减小，但是，这些团体所获得的信息只限于相关人员之间的私有信息，并不能成为公用信息。因此，即便特定利益团体能够对政府进行监督、强化治理机能，也只会从这些团体特定的利益出发去对政府、政治进行制约，而普通国民、选民的利益反而可能会受到损害。因此，重要的是，政府应面向所有的（不特定的多数）国民、选民公开信息，提高透明度，而不是期待所谓的“大股东”去发挥作用，让特定利益团体去监督政府来消除信息的不对称。如果政府与特定利益团体沆瀣一气，那么政府公开信息的动力将更加降低，因此，提高透明度对于防止这种共谋、腐败的发生也是非常重要的。
●提高透明度与政治竞争
政府透明度低、收集信息的成本高，不仅会对选民参与国政产生负面影响，也妨害了政党间的政治性竞争(political competition)。在执政政府信息不充分公开的情况下，即使其他政党取得（或夺取）了政权，对于在多大程度上可以改善政府的“经营”也会存在很大的不确定性(Stiglitz (1999, 2001))。例如在财政领域，如果前任政府巧妙地隐藏了会给下届政府带来负担的财政赤字，那么对于夺取了政权的这届政府来说，财政政策的选择范围将变得狭窄，从这个意义上讲，他们要承担更多的成本。这也就是说，政府透明度低，将加大政权的“夺权成本”，而执政党、现任政府通过战略性地限制信息公开、制造不透明，可以在政治上保证其占据有利地位。
5、政府为什么要隐匿信息？
●政府的“无谬误神话”
尽管政府比民营机构更需要公开信息、提高透明度，但其隐匿信息的动力却胜过民营机构，掩盖政策性失误就是表现之一。我们已经看到从治理的角度出发民营机构与政府部门的若干差异，但更大的差异是在绩效评价的难度上。也就是说，与民营机构相比，要评价政府的绩效并非易事。即便从事情的成果上看，要搞清一项成果在何种程度上受益于政府的政策也是非常困难的，而且由于政府属于“垄断企业”，给相对评价增加了难度。而对于民营企业来说，企业的努力会反映在产品质量和价格上，我们可以通过产品的销售（数量）、收益等比较客观地对其绩效进行评价，并且也可以通过同业间的比较，严格区分开企业自身努力以外的一些重要因素，如宏观要素、产业因素等。
由于对政府活动的结果只能做出一个含糊的评价，因此给政府隐瞒其政策失误制造了空间。如果不够透明，就可能掩盖政府失误、维持“政府的无谬误神话”，但这存在着陷入恶性循环的危险性。由于限制信息公开，政府的失误很难被公众所知，因此事情一旦曝光，国民所受的打击及其所产生的反应将非常强烈。顾及到这些反应，政府多倾向于限制信息公开。但如果能够不断公开信息的话，政府的失误将不再是罕见的事，其信息公开的压力也会相应减小，从而可以制造出一种良性循环(Stiglitz(1999), (2001))。总之，要推翻政府的“无谬误神话”、尽快纠正政策失误，公开信息、提高透明度是相当重要的。
●何种情况下政府不宜公开信息？
要求政府透明当然也是有例外的。例如，个人信息、军事机密等。但除了这些信息以外，也有政府拒绝公开的其他信息。不予公开的理由多是因为国民无法对之进行正确理解、甚至会因而陷入恐慌、且有可能将国民引入歧途。但从极端的角度讲，这些理由可谓是认为“国民无知，政策必须由优秀的精英人士来策定”，是一种“民可使由之，不可使知之”的理论。特别是在发布与政策相关的数字时，政府往往会借口“数字有脱离实际的危险”而拖延信息的公开。当然，有些信息的确会给国民带来混乱，但这并不能成为永远不公开这些信息的理由，最多是信息公开的时机问题，而对于国民的混乱，应该通过建立起国民对政府的高度信赖来加以解决。也许我的观点有悖常论，但只有“提高透明度”才能达成上述目的，这也是我将要在下文中进行阐述的。
6、政府、政治家所主导的提高透明度
要对政府行使有效的治理，一个很重要的前提条件就是提高透明度，在这个问题上政府比民营机构更为重要，但同时，政府也比民营机构拥有更强的隐匿信息的动力。若要打破这种困难局面，在信息公开中受益的国民应积极地要求政府、政治家公开信息，并不断地制造相应的压力；但是，如果国民采取个人自发行动的话，所需成本很高，不可能轻易地实现。
从长远来看，如果执政政府、政治家自己认识到提高透明度有益于治理，那么他们就会为了加强自己的政治力量而去努力提高透明度。这是因为，针对选民难以评价政府绩效的问题，政府可以通过致力于提高透明度，使得现任政府的努力得到选民的赞赏，提高选民对现任政府的信赖，从而巩固其政治地位。Ferejohn (1999)所设想的模式是，只要提高政府的透明度，选民对政府进行评价的准确度就会增加，如果选民认为政府的绩效良好，就会再次选举该政党做执政党。在透明度较高的情况下，政府的努力会比较容易地反映到绩效上，从而政府努力的动力也会比较强，选民也会对政府寄予较高的信任。但是，这种理论上的结论要在现实中得以实现，需要选民积极参与政治、以及政权存在交替的可能。
7、政府提高透明度与国家“形态”
如前所述，在政府治理方式上，国民无法使用“退出”的选择权，这就是为什么对于不特定的多数国民来说，政府公开信息、提高透明度极其重要的一大理由。提高透明度可以创造一个良性循环的环境，即，它可以通过加强选民参与政治以及政党间的竞争，进一步强化国民以“发言”的形式对政府进行治理。如果特定利益团体充当“大股东”的角色对政府进行监督，即便可以解决与政府间的信息不对称性问题，也不能使全体国民受益。从这个意义上讲，为了让不特定的多数国民能够直接参与对政府的治理而提高政府透明度是非常重要的，而且，这对于避免政府与特定利益团体之间的共谋、腐败也是有益的。
不断提高政府透明度，将有可能成为改变政府和政治的形式、并进而改变国家“形态”的“突破口”。如果政府能够公开信息、明确国民在负担与受益上关系的话，承担解释责任的政府就必须为公共物品和服务的享用者——国民而工作。如同“公仆”（"civil servant"）一词所表示的那样，政府应恢复其受国民委托的“代理人”的本来面目，恢复与国民之间本来该有的关系。另外，如果加强信息公开，那么在政策“搁置”问题中很典型的“应景政策”将难以维系，也就是说，这将大大提高政权交替的可能性，加剧政党间的竞争。如果选民能够获得据以评价现任政府政策的信息，就会切实激励其参与政治的积极性，从而构筑更加民主的政治体系。上述这种进程，最终可以反映到提高国民的信任度上，因而对执政政府来说应该是有益的。要打破国民对政府官员的隔膜感、恢复国民对政府的信任，唯一、且强有力的“武器”就是提高政府的透明度。