重开DDA谈判的课题与展望

　　在RIETI政策对谈中，政策决策人员与RIETI研究员就日本应该采用的重要政策，围绕对现状的验证以及今后的课题，展开了深入的讨论。

被访者：小川恒弘 (经济产业省贸易政策局贸易机构部部长)

采访者：小寺彰 (RIETI教职研究员，东京大学研究生院综合文化研究科教授)

　　多边贸易体制WTO（世贸组织）从2001年开始推进的DDA（多哈发展议程）达成协议的预期正在向后推迟。当初以2003年达成协议为目标推进的DDA，由于在农产品市场中的降低关税及补贴的问题上，各参加国利益相互对立而使目标延后。关于被称为"争论焦点的三角形"、即1）农产品市场的准入、2）农业的国内补贴问题、3）NAMA（非农产品的市场准入）问题，G6（美国、欧盟、印度、巴西、日本、澳大利亚）的意见无法趋于一致，在今年7月部长级会议破裂后，拉米总干事宣布冻结该回合的谈判。

　　但是在11月召开的APEC（亚太经合组织会议）首脑会议上宣布的《河内宣言》中，以支持WTO的DDA 为最优先的事项，与会国一致同意朝着自由开放的贸易及投资等APEC的目标努力。而且在11月中旬以后，各谈判领域的谈判会议主席行使职权，进行了非正式的谈判。

　　第一回RIETI政策对谈是由实际参与WTO实际谈判的经济产业省的小川恒弘贸易机构部部长，和在RIETI进行关于"多边贸易体制的现状与展望"研究的小寺彰教职研究员、东京大学研究生院综合文化研究科教授，围绕"重开DDA谈判的课题与展望"这一题目展开的。

• 谈判过程中由于有很多发展中国家加入进来，所以WTO中的利益关系变得非常复杂。
• 由于在发达国家内部也存在农业的出口国、进口国，同时在发展中国家中也存在出口国与进口国之间的不同利益，所以谈判进行得非常艰难。

• 对世界的影响：OECD及世界银行等机构所做的调查也认为，DDA的中断正在带来经济上的负面影响。特别是对于处于弱势地位的LDC（落后发展中国家）来说会带来非常深刻的问题。
• 对日本的影响：由于日本是在多边贸易体制中受惠最多的国家之一，WTO的可信度变弱也会给日本带来负面影响。

• 由于日本不是谈判中断的主要原因，所以在重开谈判的努力中所能发挥的作用并不大。但是，就像去年针对LDC提出的扩大无关税、无壁垒提案那样，谈判重开后，日本有可能在促进谈判进程上发挥相当大的作用。

• 以WTO体制作为政策的基础，这一立场将不会改变。

小寺:
　　今天想听小川部长谈谈WTO的DDA谈判的现状与课题以及今后的前景。听说最近小川部长又为DDA到国外出差，希望您能给我们讲一讲现地的实际情况。首先，请问您认为DDA的中断是由于什么原因所导致的？

小川:
　　在讨论直接的原因和问题是什么之前，我想先谈谈中长期的结构性侧面。也就是说，如果把上一次乌拉圭回合与本次回合进行比较，本次回合比上一回合有相当多的发展中国参与进来。在Doha Development Agenda这一回合的正式名称中也加入了"Development"一词。一方面，在乌拉圭回合时期，如果稍微极端地说的话，美国、欧盟、日本、加拿大再加上更广义一点的发达国家就能够决定该回合谈判的方向，而且能够决定的范围也很大。但是，在本回合谈判中，由于有很多发展中国家参与，所以利害关系变得非常复杂。不仅在发达国家与发展中国家之间存在问题，即使在发达国家中，比如说也还存在农产品进口国与出口国之间的不同意见，而且在发展中国家中也存在出口国与进口国之间的利害差异，情况非常错综复杂。我想这种状况给这次谈判的中断带来了影响。

　　另一方面，中断的直接原因正如你介绍的是由于农业问题，但以前的很多问题也混了进来，最后就在农业这个问题上无论如何也无法取得进展。

　　而且，农业在各个国家都是与政治关系密切的产业，带有很强的政治色彩。这就导致了本来是国内问题的农业被相当程度地带到了贸易谈判中来的状况。谈判中断的直接要点，常常被认为是所谓三角问题，第一是调低农产品关税，第二是降低农业的国内补贴、第三是调低矿产品关税。关于该问题，上述发达国家与发展中国家之间的利害变得非常复杂，并且产生了对立，导致了谈判的中断。

　　如果与原来的乌拉圭回合进行比较，美国所处的立场有所变化。美国基本上是寻求贸易自由化的，包括农业在内没有什么受到保护的部分。但是，在本回合谈判中，美国自身也被别的国家强烈要求降低国内对农业的补贴。然而由于这是国内的政治问题因而很难实现。由于美国自己也采取用补贴保护国内的立场，因此很难引领谈判并提出妥协方案，这也是一个问题。

　　此外，在降低农产品关税方面，对于欧盟及日本，还有发展中国家中的印度等国家来说当然是要保护的领域，这一点也很难在与农产品出口国的关系上找到妥协点。进而言之，在降低矿产品关税的问题上，发展中国家对调低关税面显难色。上述三个问题各自攻守相交，谈判无论如何也无法取得进展，最后就导致了中断的状况。

　　在此之后，11月上旬美国还有中间选举，接着还有APEC的部长级会议。在这样的情况下，在包括发展中国家在内的主要国家之间，不要完全中断谈判，应该开始事务层面上的讨论的呼声高涨起来，发展中国家也呼吁希望召开日内瓦基础的通常会议。7月，由于拉米总干事所说的"只要主要谈判者的谈判立场没有变化，就不重开谈判"的条件尚未成熟，所以也有人担心或许会有国家认为重开谈判只是走走形式而表示反对，但实际上并未发生这种状况，11月中旬以后各谈判领域的谈判会议主席行使职权，从各自的谈判领域的特征出发，以谈判会议主席所认为最适当的方法，于11月和12月进行谈判集会。

小寺:
　　报纸报道明年1月将召开部长级会议，是否可以期待届时正式重开谈判呢？

小川:
　　明年1月，是否能够期待在部长级别上打开局面，我觉得情况并不会这样。为了寻求打开局面，美国的行政部门要与国会就农业法的修正进行充分的沟通，在某种程度上有必要使美国对国内补贴的谈判立场明确起来。由于美国关于国内补贴以及形式上与之联系在一起的削减关税的谈判立场预计到明年2~3月份才能确定下来，在预定明年1月召开的由瑞士主办的达沃斯非正式少数国家部长级会议（世界经济论坛）上，据认为很有可能停留在对谈判情况的检查、对今后推进方式的讨论上。在很多问题必须由部长出面解决的情况下，而且还存在很多必须在事务层面予以解决的事项，因此为了使当部长们谋求打开局面的时候，不会出现由于在此之外的事务性事项还没有整理好因而无法达成妥协的事态，作为我们在重开正式谈判之前也得平行进行各领域的谈判会议。

小寺:
　　如果重开正式谈判，是否可以考虑一举达成协议？还是现在仍然处于距达成协议还有很多课题没有解决的状况呢？

小川:
　　局面打开到多大的范围，多详细的程度还不很清楚，所以该问题还没有答案。寻求打开相当详尽的局面，如果美国能够延长TPA（贸易促进权限）的话，那么谈判会顺利进行。TPA的延长是美国国内的问题，基本上来说现状是如果不延长TPA谈判就无法结束谈判。因此虽然恐怕得等到明年3、4月份，但我们希望，在那时，美国政府向国会出示理由，说明事到如今该回合的谈判预期已成定局，申请延长一定时间的TPA，并争取获准。我认为这是非常重要的。即使在这种情况下，也只能在大的事项上打开局面，根据这种预计，可以预想这一过程是先延长TPA，然后再决定详细的部分，因此今后如何展开还不很清楚。

小寺:
　　如果TPA没有得到延长的话会出现什么情况呢？原定目标是到今年12月完成谈判，据说这是根据一种认识，即由于受到美国国内法的制约所以必须如此。这样一来您认为会以什么形式来克服TPA上的制约呢？

小川:
　　有两种可能性，即在TPA无法得到延长的情况下，由于美国没有谈判权限，在此前提下其他国家是否还会继续谈判的问题。根据当时的情况，谈判也有可能冻结两三年。另一种是即使TPA没有得到延长，假如从某种程度上，还能预期在一两个月后出现新的TPA，那么谈判也有继续下去的可能。在过去的回合中也出现过在没有TPA的状态下进行谈判的先例。我觉得这就得根据TPA没有得到延长时的政治状况和对未来的预期来确定。

小寺:
　　之后再向您请教今后要做些什么。先请您谈一谈DDA谈判的中断会带来什么影响呢？这也许可以分为两个方面，一个是对世界影响的问题，另一个是对日本的。您是怎么看这个问题的？

小川:
　　关于世界性的宏观影响，世界银行、OECD及经济产业省的贸易白皮书对此进行了分析，我认为假如该回合谈判无法取得进展，将会产生相当程度的经济上的成本。特别是在WTO之外的谈判，对于无法向对象国要求自由化的弱势地位的LDC来说，会带来非常严重的挫折感，所以希望尽快重开谈判的趋势日渐强烈。

　　此外，还是从政策上来说，虽然自从谈判中断以来实际上仅仅过去了5个月，做出这样的评价是否合适还不得而知，但对所有国家来说，假如谈判中断时间过长，那么不可否定，在维持WTO是推进自由化的最好方式这一认识的同时，重心将会略微转向FTA。举例来说，欧盟在10月上旬发表了新的贸易战略，表明了将进一步把印度、东盟的EPA纳入视野的方针。因此，如果谈判继续中断下去，我想这样的倾向会变得更强。

　　关于日本，当然正在推进与亚洲地区的EPA，但作为从WTO的多边贸易体制中获得最多好处的国家之一，如果WTO的可信度被削弱，那么对于日本来说当然是一种非常严重的事态。我和经济界、产业界人士也进行了各种各样的讨论，如现在我所说的，对日本来说，WTO的利益在某种意义上就和"空气"一样，所谓空气就是说，在它存在的时候并不感觉到它的好处，但一旦氧气减少就会觉得呼吸困难，最后就会导致缺氧。如果用该比喻来说，谈判中断5个月，或许只是氧气变得少了一些，但还没感觉到呼吸困难。但是假如谈判在一年、两年、三年间都无法取得进展，那么就有呼吸困难进入缺氧状态的危险，因此我认为必须尽快重开谈判。

　　而且，在该回合的谈判中，矿产品关税的降低，根据瑞士方案的方式，简而言之，就是关税越高就越必须大幅度降低关税，反过来讲，由于日本的平均关税税率最低，所以如果该回合能够达成妥协，日本在矿产品的领域，从道理上讲，当然是在该回合中获利最多的国家。我认为也必须着眼于这一点。

小寺:
　　小川部长所说的"空气"的比喻确实如此。虽然有意见认为，由于现在日本的企业正在发展为跨国公司，所以降低关税到底能带来多大好处并不一定能搞清楚，但WTO是"空气"的认识我认为是绝对重要的。同时，我认为这也与日本国内结构改革迟缓的问题联系在一起，关于这方面您是怎么看的？

小川:
　　确实如此。关于农业，农林水产省正在自行实施与推进农业结构改革相关的政策。虽然谈判遇到挫折，改革的力度也不会因此而削弱。即使为了推进改革，作为国际背景的WTO的交涉得到推进，我认为也是进一步推进国内的结构改革的基础。

小寺:
　　尽快正式重开DDA还是非常重要的。

小寺:
　　我想日本发挥的作用成为接下来的问题。关于日本，当初看上去没有发挥很大的作用，也就是说，没有出现乌拉圭回合时的四极的情况，特别是以农业为中心出现了G5，日本没有被列为其中之一，被别国掌握了谈判主导权。但从去年开始日本也加入进去，成为G6，据说谈判全部由G6控制。而且也听说在去年12月的香港部长级会议召开之前，日本率先发表了开发动议，为得到发展中国家对DDA的支持做出了相当的贡献。

　　另外，正如前面也曾谈到的，问题的焦点在于降低美国的农业补贴，然后是欧盟的出口补贴以及发展中国家的矿产品关税。这样一来，日本所发挥的作用，看上去不像乌拉圭回合的时候那么举足轻重了。前面小川部长曾说过，所谓主导权国家其实是支付成本的国家，日本可以支付的成本是各种各样的。为了今后重开谈判，并且促进谈判，日本能够发挥什么样的作用，以及应该发挥什么作用，您是怎样考虑的？

小川:
　　我想有两个局面。首先，是为了重开谈判的侧面，然后是促进谈判的侧面。首先在重开谈判时的局面，正如先生刚才指出的，由于日本不是导致谈判中断的主要原因，所以日本自己改变立场对重开谈判没有什么影响，在这个意义上，无法做出更大的贡献。但是产业界对重开谈判非常关心，从今年9月到10月经团联及日本工商会议所的会长、分会长级别的代表团访问了G6各国，与相应级别的官员就WTO交换了意见，而且还向各国的部长呼吁重开谈判。

　　关于重开谈判后促进谈判的工作，我们能发挥的作用就很大了，而且在谈判中断之前已经在很多方面做出了贡献。正如前面先生已经指出过的，在开发的相关领域对LDC扩大了无关税和无配额的范围，在农业的相关领域通过G10从农产品进口国的立场积极地提出提案。另外，在矿产品的谈判方面，举例来说，召开了东亚各国参加的关于NAMA的部长会议，为NAMA的讨论做出了积极的贡献。在G6当中也一样，如果谈判开始的话，在内容方面为了达成一致意见，日本也会做出各种贡献。

　　还有，在规则方面，应以AD（反倾销）谈判的领域为中心积极给出提案，最终为整理出良好的文件做贡献。

小寺:
　　正式重开DDA后是否能够一举达成妥协还不得而知。这样一来，作为日本，当然以WTO体制为基础是大前提，但同时也必须相当积极地推进EPA。在日本的贸易政策中，基本上应该如何看待WTO协定，以及WTO协定与EPA的关系呢？还有在这一次谈判中断，即便重开谈判也无望在短期内达成妥协的状况下，上述关系是否发生了变化呢？还有，您是否认为有必要发生变化呢？想听听您的见解。

小川:
　　我想不会发生什么变化。今年8月经产省也提出了类似东亚EPA构想的东西，但即便WTO谈判继续下去，也会以商业的期望、经济的实际状况为背景静静地展开，所以这和WTO之间并没有什么关系，是在独立运作。

　　从整体上来看，重心支点的放置方式多少会发生一些变化，大众传媒也许会聚焦于EPA。但从政策的基本立场来说，我觉得不会有什么变化。

小寺:
　　乌拉圭回合时谈判也中断过相当长的时期，而且谈判期限也延长了。但是从结果来看取得了很大的成功，因此我想这次如果也和上次一样就好了。但上一回合中也是美国掌握着关键，而且美国还推行了NAFTA（北美自由贸易协定）。NAFTA与WTO，为了使双方都获得成功而有相互利用的一面，日本为了促进WTO，有没有考虑过比如利用EPA呢？

小川:
　　EPA可以加速与经济协作政策中的某个国家的谈判，可以在世界中给国家定位，它并不是为加速WTO而采取的手段。

小寺:
　　小川部长上任的时候正是在能否达成7月协议的状况下，我想从那时到现在，从您的角度来看是有高潮有低潮。在此之间，大众传媒有时也会报道WTO谈判，同时还有各种各样的评论，您可能也看到了这种情况。大众传媒的报道与实际的谈判在哪些方面存在差异，如果您有什么希望传媒予以理解的地方，请您谈谈，谈多少都可以。

小川:
　　新闻报道中主要以农业问题为重点，这从报道的观点来看也是自然而然的。但是，WTO谈判本身并不是单纯为农业的，而是包括广泛的领域。发生谈判中断，并不是只有农业问题会停滞不前，而是对经济存在各种各样的影响，这一点希望能够理解，这与其说是报道的问题，我觉得不如说是我们在宣传方面做得不够的结果。

小寺:
　　贸易政策是相当复杂的，而且还具有很高的专业性，也会使用不常用的语言。在此意义上，图解式的报道有更为简便的一面。但参与实际谈判，那就不是那种图解式的东西。因此对于大众传媒和国民，真诚希望您向他们传达WTO谈判的意义以及实际动向等。

小川:
　　我明白了。我今后会在这方面进一步努力。谢谢。