上升到国际层面的“脱北者”问题

　　最近，从人权角度解决朝鲜问题的新倾向在美国急剧浮现——美国以难民形式接收从北朝鲜逃亡出来的人（即“脱北者”）。预计今年秋天美国国会将会通过一项新的难民法案，该法案势必给东北亚带来极大影响，而人们会期待日本发挥在相关国家间进行斡旋的作用。

　　在就北朝鲜核开发问题展开讨论的同时，美国最近正式把通过人权问题向金正日政权施加压力列入议题。今年7月9日，在美国参议院大会上，通过了一项将给整个东北亚带来极大影响的法案，即《北朝鲜难民援助法（以下称难民法）》，该项被称为“S－1138修正案”的法案附属于美国国务院对外关系法。

　　难民法由美国参议院外交委员会东亚太平洋小委员会委员长、参议院议员萨姆·布拉温巴克提出，其要点是美国在进行难民身份审查时不再把“脱北者”视为韩国国民。至此为至，美国一直把“脱北者”视为韩国国民，按照美国移民法第207项条款规定，不承认其难民身份（不签发P签证）。以北朝鲜国民身份获得难民签证的，迄今为止，只有从墨西哥进入美国境内的两名“脱北者”。

　　新难民法的出台，意味着美国将把“脱北者”问题直接作为北朝鲜的问题来解决，而不再视为韩国问题。从议会程序上看，“脱北者”相关法案目前正在众议院审议之中，待众议院大会通过之后，该法案将在众参两院相互协调的基础上确定下来。在华盛顿，人们普遍认为这项难民法最快将于今年秋天在众参两院通过并正式立法。

　　美国下决心把“脱北者”问题作为人权问题来处理，源于美国人权团体及智囊团近年来对这一问题的重视。哈得森研究所（HUDSON R&D）与“思考美国之女性”（CWA）等团体一直在研究政治收容所、宗教自由、女性“脱北者”的人身买卖等问题，美国人权团体还于今年7月25日组成了北朝鲜自由联盟（NKFC），试图收集与此相关的各种言论。美国的报纸、广播最近也开始正式对待北朝鲜的人权问题。在美国，对北朝鲜的关注已不仅仅局限于核武问题，人权问题也正逐步被列入视野。

　　难民法中最重要的内容是美国接受“脱北者”的上限究竟定为多少合适，美国国会正针对这一问题与行政府进行讨论。现阶段的预计是，一年之内接收“脱北者”的最低限度为3千人，上限为30万人。虽然接受“脱北者”的限额要由众参两院商榷后才能决定，但估计至少也会达到数万人的规模。

　　美国以难民形式接收躲避饥饿与政治镇压的“脱北者”的新举措，必将对北朝鲜以及与北朝鲜接壤的韩国、中国甚至包含日本在内的整个东北亚地区产生重要影响。

　　第一，一旦美国开始接收北朝鲜难民，将会出现与至今为止无法相比的大量“脱北者”。 可以想象，从美国正式宣布接收北朝鲜难民的那一瞬间开始，新的逃亡者将会接连不断地加入到已逃亡至中国东北三省的“脱北者”之列，并有可能造成北朝鲜国家体制的崩溃。同时，熟知国外情况的北朝鲜领导层也势必将加快脱离金正日体制的速度。

　　第二，中国在朝鲜半岛的作用与影响力势必得到加强。从地理上看，“脱北者”只能经由中国逃往第三国。但是，中国历来把“脱北者”当作中朝两国间的问题来处理，原则上是立刻将“脱北者”遣送回北朝鲜。根据联合国难民事务高级专员办事处（UNHCR）的统计，在2000年，被中国政府强行遣送回国的“脱北者”至少有6000人。今后，如果中国政府继续强行遣返“脱北者”，将被视为违反联合国难民保护法，并会引起中美间的外交摩擦。

　　美国强调以联合国等国际社会的支持为基础来处理“脱北者”问题，目的在于向即将主办2008年北京奥运会的中国施加国际压力。虽然中国今后会在多大程度上与国际社会保持一致还是一个未知数，但中国已很难再无视“脱北者”问题。在这个问题上，中国今后的立场将是采取一切措施，与美国共同分担责任，并且最终结果是中国在朝鲜半岛的影响力将得到进一步加强。

　　第三，韩国在北朝鲜人权问题上的暧昧立场将使其与美国之间产生矛盾。不参加今年4月在日内瓦举行的声讨北朝鲜人权问题决议案投票的行为，已清楚表明了韩国回避公开评论北朝鲜人权问题的立场，韩国政府将这一问题视为违反阳光政策的禁区。“脱北者”问题有可能会越过韩国，由美国做主导。

　　即将通过的难民法将给日本带来巨大影响，同时，也将敦促日本为解决该问题做出相应的努力。

　　究竟会有多少“脱北者” 以船渡或是通过第三国的形式来到美国？在现实到来之前，这一问题首先会作为国际政治问题加以讨论。美国参议院外交委员会委员长理查德·露格（Richard Lugar）在7月17日向《华盛顿邮报》投稿中强调：“美国必须努力让北朝鲜难民能够在美国居住，而且还必须向美国的盟国施加压力，使他们采取与美国完全相同的政策。”

　　70年代中期，当全世界的媒体争相报道越南“难民事件”时，其难民总数也不过是数万人。因此，对于如何安置数以十万计的北朝鲜“脱北者”问题，采取国际间合作主张的建议将在美国议会中占据主导地位。

　　在“脱北者”问题上，无论是从地政学还是从外交角度上考虑，国际社会要求日本与美国发挥同等作用的可能性很大。

　　实际上，在难民问题上，日本一直在国际社会中发挥着重要作用。以2000年为例，日本提供的难民援助捐款高达1亿2000万美元，仅次于美国，名列世界第二位。日本人緒方貞子能够当选前联合国难民事务高级专员也充分表明了这一点。

　　但是，国际社会期望日本的不仅是提供难民援助捐款等物质层次上的援助，还包括收容难民在内的其它人道主义国际援助。其实，在这方面日本也曾作出过贡献，越南战争结束后，日本贯彻与国际社会及美国之间的协议，接收过约8千名印度支那难民。

　　在难民问题上，总体上虽说是由美国主导，但在具体落实上，日本的作用必不可少。美国、中国、韩国鉴于各自国内的政治状况，对“脱北者”问题往往可能歪曲或在政治上加以利用。要站在客观立场上处理“脱北者”问题，就不能为达到摧毁金正日政权的目的而利用这一问题，而应从人道的观点出发进行对待。

　　国际社会对日本的期待主要有如下四个方面：

　　第一，收集有关“脱北者”实际状况的客观情报。关于“脱北者”的规模，现在只有“最低为10万人，最多达30万人”的推测，日本可以与相关国家进行协作，调查“脱北者”的具体规模、生活现状、分布地区、妇女儿童的状况等。

　　第二，与相关国家建立政府级组织，协调不同国家的作用。日本可以利用与美国和中国不同的灵活地位充当各国间的协调角色。由于这些活动是以联合国的支持为基础的，所以可保证其行为的合法性，并可在国际社会的理解与支持下，具体落实接收“脱北者”的人数及援助费用等问题。

　　第三，制定接收“脱北者”的国际标准，以便在接收时有可参照的标准和名义。日本可以根据民主、人权的原则，在透明的基础上，研究制定相关标准。

　　第四，日本要让国际社会认知绑架日本人问题与“脱北者”问题一样，都属于北朝鲜的人权问题。如果“脱北者”的人权问题引起了全世界共鸣的话，绑架日本人问题也理应受到同等关注。

　　去年5月，发生了5名“脱北者”在日本驻中国沈阳领事馆被强制带走的事件，该事件使日本切实感受到“脱北者”问题的存在。“脱北者”问题已成为国际社会有义务联合起来共同解决的问题，并且，从今年2月发生过的“日本人妻”（与北朝鲜人结婚、并到北朝鲜定居的日本女性）通过沈阳领事馆进入日本境内事件，也可看出“脱北者”问题也是关系到日本自身的问题。

　　日本作为国际社会的一员，为实现伊拉克的民主化与安全，已作出向伊拉克派遣自卫队的决议。那么，对于迫在眉睫的大量“脱北者”问题，日本究竟能够发挥多大的作用，全世界也将拭目以待。