WTO农业谈判与农业问题的本质

主持人:

　　今天为我们演讲的是东京大学研究生院农学生命科学研究科教授本间正义先生。本间先生是WTO农业谈判及日本农业问题的大师。

演讲者：

　　农业谈判本来应该于3月底确立大致的框架，但是以失败告终。7月16日和18日的非正式特别会议也没有得出任何结论。现在人们都在关注农业谈判将以怎样方式向前推进。

　　今天，我演讲的题目是"WTO农业谈判与农业问题的本质"。对本质问题能够谈到什么程度虽然没有把握，但是我想以当前的农业谈判和以往的农业谈判为基础，就农业问题的主要内容谈一谈我个人的看法。

　　1955年日本加入了关贸总协定（GATT）。就农业来讲首次被提到议事日程是在1993年的乌拉圭回合谈判中。所谓农业谈判包括出口国的规则、进口国的规则、以及出口国和进口国的国内政策三个领域。首先，出口国方面的问题有一个称为市场准入的领域。在乌拉圭回合谈判中，首先将非关税壁垒关税化，使所有关税得到承认。

　　然后是六年间平均36%，最低15%的关税减让。另外，就关税化的货物品种，允许设定特殊限制进口措施，对以往几乎没有进口的物资设定了最低准入标准。但是，作为关税化的特例措施，日本考虑到大米问题，制定了延期实施关税化的物资项目。日本虽然于1999年实现了由特例措施向关税化的改变，其实不过是以这种形式实现了市场准入的诺言。

　　出口国方面的问题比较简单，主要是出口补贴的问题。在乌拉圭回合之前，尤其是在欧盟（当时称为欧共体）与美国之间的出口补贴纷争不断发展的背景下，减让出口补贴是一个非常重要的课题。于是出台了出口补贴六年间减让36%，其后按照出口数量减让21%的规定。

　　由于关贸总协定（GATT）是有关关税的一般协定，因此一般不介入国内的各种政策。但是，就农业问题，不仅采取了跨境措施，而且对国内措施，即所谓刺激生产或者对贸易的影响等也加以规定。它主要分为三大部分。不需减让政策，一般称为"绿箱"政策，包括行政费用等，基础设施、储备以及要求直接支付的款项，或者灾害补偿、环境保护、以及一些即使刺激生产但是如果作为地方政策来执行就不会成为减让的对象。

　　最初提出了基本上除了"绿箱"政策以外的政策都要减让的议案，但是由于美国和欧盟迟迟不予肯定的答复，从而又出现了"蓝箱"政策。这是指本来必须减让的部分，通过某些手段使之免于减让。除了以上的"绿箱"和"蓝箱"政策以外，其他的都成为减让对象（"黄箱"政策）。

　　另外，生产额5%以下的补助措施即使是"黄箱"政策也不列入减让对象的项目之中。国内综合支持总量（AMS）是除以上的例外情况，对所有"黄箱"政策以金额基准计算，整体上减让20%。

　　日本采取措施，从1995年开始对小麦、大麦、乳制品、淀粉、杂豆、花生、魔芋、蚕茧、生丝、猪肉等商品征收关税，1999年开始对大米征收关税。AMS是作为国内保护政策，是减让对象的所谓"黄箱"政策的总额。这一数值在1986年、1988年五万亿日元的基础上减让20%，为四万亿日元。在1999年实际减让为7500亿日元。这是由于1997年制定了新的大米政策，国内市场实行了自由化，国内的价格政策被废止了。因此，有关大米的国内外差价、国际价格和政府大米价格的差价不再被算入AMS。

　　AMS中的国内价格只有在获得支持政策时才会被计算进去，这并不违反规定。在日本，由于有关大米的国内价格支持政策被废止，也就是说二万几千亿的保护措施不再存在。

　　但是，这只不过是在形式上，人们并没有觉得大米便宜了，也没有感觉到对大米不再实施保护。这是由于受跨境政策保护，是AMS的一个问题所在。也就是说只要国内的行政价格不实施价格支持就不会被算入AMS。

　　《农业协定》是在乌拉圭回合谈判中决定的，具体实施不得晚于2000年12月31日。之后会怎么样呢？农业领域与服务领域相同，都属于既定日程。不管新一轮的谈判是否开始，农业谈判会按计划开始。做出这一规定的是《农业协定》第20条。

　　那么，第20条中究竟规定了些什么呢？它规定了要实质性地、循序渐进地减少补贴和保护这一长期目标，在乌拉圭回合协定实施之后仍要就相关问题继续谈判。WTO农业谈判不是重新开始，而是继续进行，作为乌拉圭回合的后续，甚至有许多人认为农业谈判2001年以后可以成为如何降低关税的谈论场所。

　　但是，条款中加入了"要对下列事项加以考虑"的字样，其中包括日本等国强调的"非贸易性事项"等等。由于农业具有多种机能，也就是说，农业不仅是生产粮食，还具有其他机能。例如，防治洪水、保持景观等等。该条款要求将这些事项考虑在内进行谈判。于是，按照该条款要求，当前的谈判就是在考虑到农业的多种机能的同时，解决如何降低关税的问题。

　　但是，在日本的提案中，将农业的共存作为基本哲学，强调多方面的机能。看过日本的提案人们会觉得是将这种多方面机能加入谈判的内容之中，并以此为基准将新的哲学加进WTO农业领域之中。

　　这要根据每一次谈判的情况来看。但是，高举第20条的旗帜，不外乎是要实质性地、循序渐进地减少补贴和保护，因此认真对能降低多少进行有效的谈判是人们一致认同的。

　　谈判于2000年3月正式开始，其中的争论焦点在哪里呢？下面，我根据上述提到的三个领域进行简单的说明。

　　首先，作为进口国方面有关税的问题。这源于瑞士公式。所谓瑞士公式，是东京回合中适用于非农业部门的降低关税方式。确定了一定的系数，所有的关税最终都要控制在低于该系数的范围之内。美国、觊恩斯集团提出将该系数确定为25%。也就是说不管多高的关税值，最后一年都必须控制在25%以下。这是一项非常大胆的提案。对此，日本和欧盟（EU）提出缓慢降低关税的所谓乌拉圭回合方式，欧盟（EU）提出与乌拉圭回合协议相当的平均36%，最低值为15%的议案。采用哪种提案，在后面将要提到的哈宾森（Harbinson）提案中成为问题的焦点。

　　这是只要日本将现行的大米关税由490%降到15%就可以解决的问题，还是五年间大米关税降为25%的问题，这其中有很大的差异。如何填补这个差异是农业谈判的课题。

　　关税分配虽然实施了关税化，但是作为二次关税设定的税率非常之高。这完全是由于实行了关税分配才使之成为可能。因此，扩大关税分配可以使出口国更容易增加出口。但是美国和觊恩斯要求废除关税分配，实行关税一体化。

　　有关最低准入标准，美国、觊恩斯集团也同样要求扩大。日本由于考虑到大米的问题，准备根据国内消费量进行改动。虽说如此，国内的大米消费量年年递减，与原基准年，1986-1988年的消费量相比，最近三年的消费量减少许多。因此，日本在考虑以最近年份的消费量为基准确定最低准入标准。

　　还有紧急进口限制措施问题，按理说应该是只适用于乌拉圭回合谈判中关税化的物资，一般人们认为这是一个暂时性措施。美国、觊恩斯集团认为应该将关税化的物资在调整期间过后废止。

　　日本在2001年对中国实施了大葱、香菇、草席的紧急进口限制。从一般难以实施紧急进口限制的经验出发，日本提出对蔬菜等新的品目设定紧急进口限制政策。

　　有关出口补贴的问题，是废除还是保留呢？双方意见对立。美国和觊恩斯认为应该在五年内废除，欧盟（EU）对此表示反对。与日本有关的只有出口规则的强化和出口税化的问题。日本由于希望通过一定手段废除出口禁止或者出口限制，所以与关税化一样，提出出口税化。

　　有关国内补助，存在着"绿箱"政策应该如何解决，"蓝箱"政策是留是废，"黄箱"政策中要降低多少等问题。对于"绿箱"政策，觊恩斯主张对发展中国家严格化，设定上限；美国、日本主张维持欧盟（EU）的框架。还有一个问题，就是所谓轻度规则（不满5%）例外措施等如何处理。在这一点上，发展中国家和欧盟(EU)主张废除，美国、加拿大和日本主张维持。

　　基于以上对立，今年二月，在WTO非正式首脑会议召开之前，出台了框架提案第一次案作为议长提案。由于该提案提出了非常明确的数值，出口国与进口国都不知该作出怎样的反应。该项提案是对于市场准入究竟是采取瑞士公式（将关税率设定在一定数值以下），还是采取乌拉圭回合方式（即使税率较高也要确定具体税率值）这一争论焦点上，以折衷案的方式提出的。

　　从形式上来看是乌拉圭回合方式，平均为百分之几，最低为百分之几，以现行税率进行级别分割是其特点之一。就高额关税而言，要求大幅度降低税率是农业谈判的焦点之一，尤其是发展中国家提出征税农产品中关税过高的品种过多，应该进行进一步调整。也就是说，这次提案的课题之一是希望尽量废除过高的关税，不仅是降低整体的关税，而且要消除过高的关税率。例如，将现行关税率超过90%的产品降低到平均60%，最低为45%；现行关税率90～15%的产品降低到平均50%，最低为35%；在此关税率以下的产品降低到40%，最低为25%。

　　另外，还有一项没有被重视的提案，就是将非从价关税进行从价化。目前，大米和一些其它产品在日本大多实施从量征税。在关税非常高的情况下，这种征税方式几乎不受海外价格变动的影响。但是，现在要用从价关税代替这种从量关税。对此人们没有多少议论，大家都想听一听日本政府的意见。无论如何，我认为大方向是朝着从价税化发展。同时，还提出了最低准入的基准消费量变更为按照去掉最近三年、准确地来说是五年的最高和最低值来计算这一议案。

　　加工产品的关税主要朝按加工程度的高低来确定税率的方向发展，因此如果加工产品的关税比相同种类的非加工产品高，就按照非加工产品关税减让率加30%的标准减让。关于最低准入标准，提出了以最近三年的平均消费量的10%为标准的提案，有一些扩大到12%，还有一些停留在8%，因此，我认为将来会呈现缓慢的扩大趋势。

　　关于紧急出口限制，提出了在实施期限最后一年或者其两年以后废止。

　　关于出口补贴，对目前约定金额的一半的产品，第一年补助约定金额的70%，第二年为49%，六年以后为零。其余的产品按照相同比例削减，10年以后为零。总之，要在五年到十年之内全部废止。

　　关于国内补贴问题，提出维持"绿箱"政策的方案。对于"蓝箱"政策，采取五年减让50%，所有的政策都划归到AMS之中，废止"蓝箱"政策。进行大规模改革的是"黄箱"政策，五年间将AMS减让60%。乌拉圭回合减让了20%，所以从数字上看，这项提案相当大胆，而且使用的是按货物品种变动。就轻度规则规定的现行5%，每年削减0.5%，降到2.5%为止。

　　下面我想开始进入正题。日本如果接受了哈宾森提案会出现怎样的局面呢？大米目前的税率是每千克341日元。这是从量税。如果按从价税计算据说为490%。如果按照现行关税率超过90%的产品降低到平均60%，最低为45%的公式计算的话，就要将关税降低到270%。这样，进口大米如果每千克按100日元计算，就是370日元；中国产的大米每千克约80日元，税后价格为296日元。国产大米每千克大约300日元，所以还有可能与中国产的大米竞争。

　　目前的农业谈判结束以后数年内还会进行进一步的谈判，考虑到WTO的通过扩大贸易谋求经济繁荣这一宗旨，或者考虑对国内消费者的利益，我认为关税化的意图就是以此为出发点的。

　　哈宾森提案出台之后，2月13日的《日本经济新闻》（日间版）报道了农林水产省高级官员看过哈宾森提案后对谈判进程的期待。如果这一评论不是谎言的话，看到提案中的数值时会觉得比原来想象的减让程度要低。因此，也许会觉得提案中的减让还能够承受。但是，这一评论立刻被农林水产省否定了，公开指出提案的数值会对日本农业造成严重打击。

　　日本的提案是以大米为核心的。除去大米之外的产品是怎样处理的呢？按照哈宾森提案对产品的分类，对关税率较高的产品在其产品分类中加以调整。由于要将关税率超过90%的产品的关税率整体减让为60%，所以对其他产品冲击很大。如小麦、大麦、脱脂奶粉、黄油、淀粉、花生等关税维持在200%到500%的产品，由于大米减让45%，这些产品就会减让75%等，从而出现哪种产品都不会承受如此大幅度减让的状况。

　　因此，按照哈宾森提案，例如北海道的奶农不愿意成为大米的牺牲品，产生米农与奶农之间你死我活的斗争。

　　农业本来已经成为需求停滞，供给增加的产业。因此，尤其在发达国家经常出现降价的压力。但是，农业需要投入大量的人力资本，而这些人力资本又难以转为它用，因此，人们对产业调整有抵触情绪。

　　在经过各种努力希望把问题停留在农业这一层面时，就会诉诸政治。尤其是在发达国家，如果适用"集体行动"（Collective Action）的思想方式，农业在一定程度上变小以后就会显示出非常强劲的团结力量，"集体行动"中的优惠政策就会丧失，获得较高的约束力。对此，抵抗势力的农业保护费用按人均计算就会变得非常小，从而造成农业保护的蔓延。

　　现在这些发生了怎样的变化呢？虽然农业保护费用少了，但是在经历长期经济不景气之中，农业没有出现失业问题，另外公开了农业受到各种形式的保护这一信息，国民的宽容也渐渐丧失了。

　　再有，在通货紧缩的经济状态下，农业会因年成的好坏而出现价格浮动，所以结构改革难以在这一领域推行。这种形势普通消费者和纳税人也已经看得非常清楚。

　　还有一个问题就是农民的团结出现混乱。农协不再是唯一的领导，许多农民反对目前农协的体制，还有动向表明有人要成立新的农协。换句话说，由于出现了各式各样的农民，不再依靠农政的农家不断涌现。这样使能够应对个别农户的政治上的均衡遭到破坏。

　　其次，还有一个新问题，就是外部压力问题。20世纪80年代中期，提出开放牛肉、柑桔市场的要求，之后美国精米业者向贸易谈判特别代表办公室（USTR）提出应该对一直被视为神圣不可侵犯的日本大米市场做些什么。此后，美国就12种农产品向关贸总协定（GATT）提起诉讼，其中10种产品的问题得到解决，这使日本被迫对8种产品实施自由化。这种看似稳定的国内保护，当受到外部强大压力之时，就会发生雪崩，由乌拉圭回合作出最后决定。因此，在思考此后的WTO、FTA的推进时就会发现农业领域的抵抗有一定的局限。

　　最近，人们渐渐意识到农业保护不单纯是农产品价格高的问题。尤其是自由贸易协定（FTA）、紧急进口限制问题，由于农业的抵触，很难向前迈进。也许有人认为并非如此，但是一般来说持这种观点的人较多。另外，如果实施农业保护政策，其它方面还会受到连累。例如，对中国的部分农产品实施紧急进口限制问题，当时，尚未加入世界贸易组织（WTO）的中国对日本实施了关税报复，光汽车工业2001年度就损失了500多亿，第二年损失额达到4200亿。

　　因此，农业无论如何都要进行改革。那么有什么样的改革方案呢？如果不朝某一方向发展，日本的农业是否就到了崩溃的边缘成为真正意义上的衰退产业呢？人们对此感到担心。下面我想谈一谈对农业改革的看法。

　　首先是农地法改革。最近媒体经常报道通过股份制公司的形式取得农地的问题。但是这其中有一个参与的管制问题。从农业方面来看，可以成立股份制公司，但是目前非农业的股份制公司不能取得农业用地。参与农业的方法有很多，但是取得农地或者以租赁的形式参与目前还受到限制。在彻底废除这一参与限制的同时，排除人们对农地他用的期待，这样就可以引进多种方式的农业经营形态。

　　下面要讲的与多种农业经营形态有关，就是日本的农业如何生存下去的问题。其他产业也面临同样的局面，就是大规模化和技术集约化问题。目前，在不使用农地的部门，由于没有过多的条条框框，技术集约化发展迅速。

　　因此，在扩大土地利用型农业规模上，如何使农地集中是一个关键。为此，在股份制公司参与的同时，要考虑到与加工部门、流通部门的集约。如果不以这种方式推进农业向前发展，农业就不可能成为赚钱的产业。要是农业活跃起来，必须形成一种只要参与农业就会有利可图的体系。

　　还有一点，就是农业不要只面向国内，日本贸易振兴会（JETRO）经常在国外举办食品节等活动，在举办这些活动的同时进行市场调研，研究一下当地的市场需求，这样就有可能开辟出口型农业的道路。

　　对日本大米的需求，尤其在中国呈上升趋势。在这一背景之下，我们可以采取出口日本大米或者日本农业向海外进军两种措施。这样就不会出现上述农业用地的限制、高劳动成本以及其他各种障碍，可以使农业生产顺利进行。我认为农业部门早晚会走这一步棋。

　　西澳大利亚政府部门在日本的宣传活动中曾经使用"Made by Japan"而不是"Made in Japan"这样的词汇，希望日本人到澳大利亚去看一看。其实这不仅适用于澳大利亚，同样适用于中国、东南亚，谋求在海外建设基地进行农业生产，亦即所谓无国境农业。这一点十分重要。虽说起步较晚，但是目前的形势要求农业部门也和非农业部门一样在世界范围内展开。

问：

小麦的关税率为210%，其他诸如大麦、花生等也同样征收高额关税。日本小麦的自给率很低，还不到一成。为什么要征收如此之高的关税呢？我搞不懂其中的道理所在。是为了获得关税收入呢，还是为了市场产业呢？

答：

出现这样大的差距的主要原因是由于作为内外价格查基准年的1986年和1988年农产品的国际市场状况恶化，农产品价格较低的缘故。设定高关税本身并没有违反什么规则，但问题是关税一直居高不下，更进一步说为什么小麦等农产品能够长期作为数量限制产品得以保存下来。

　　这当然有政治上强硬的地方生产者受到保护的原因在内。例如，目前魔竽的关税为900%，它的主要产地是群马县，到手的权利他们不会轻易放弃。消除这种高峰值关税是这次谈判的目的之一。

问：

这次谈判发展中国家起到怎样的作用？另外，日本能够为发展中国家做些什么？

答：

WTO谈判成功的关键在于如何处理好发展中国家的事务。另一方面，如果过多地考虑发展中国家，又会使WTO原本的市场开放受到搁置。虽然听取发展中国家的意见也极为重要，但是必须划定一个界限。作为今后的课题，应该设定一项不追溯条款，确定发展中国家脱离发展中国家行列时WTO的框架。

问：

"探求新型农业"一节中你所讲的就是所谓的赚钱农业，是从产业的观点来看问题的。这怎样与WTO农业的自由化实现共立，如何折衷，让人担心。

答：

自从日本发现了疯牛病以后，农林水产省开始把目光转向消费者，并制定了一些具体措施，农业政策不再只是为农家的政策了。但是，作为现实问题，农业政策依旧是生产者主体的政策，这一点无可否认。但是，我在这里提出的新型农业与WTO没有任何抵触。WTO优先考虑消费者利益，把降低关税作为中心议题。但是，这其中也包含推进日本农业的结构改革问题。也就是说，这并不是农民优先还是消费者优先的问题，而是扩大选择的余地使农民和消费者共同获利的思考方式。

问：

如您所说的新的浪潮，今后能够渗透到农业内部有多大程度？在今后改革农业政策中能够发挥怎样的作用呢？

答：

目前农村正在发生巨大的变化。但是这种变化在畜产农户表现更为明显，而在种米农户身上反映不明显。因此，有必要针对种米农户，尤其是兼业农户从根本上改革现有政策。

　　荒木一郎先生1983年毕业于东京大学法律系，后进入通商产业省工作。1995年至1998年，荒木先生在创立初期的WTO事务局作为法务官参与了大量纠纷案件的处理工作。1998年回国以后担任经济产业省公正贸易推进室室长，作为日本有关纠纷案件的代表团成员参与了加拿大汽车事件、美国1916年反倾销法事件等工作。同时，在中国加入WTO谈判中起到了举足轻重的作用。2001年7月至2003年7月担任经济产业研究所研究调整主任之职，同时就以国际贸易机关（WTO）为中心的国际经济法展开深入研究。2003年7月起担任横滨国立大学研究生院国际社会科学研究科副教授，专门从事WTO的学术研究，并为日本培养WTO方面的专业人才。