“三位一体改革”的成果与课题

　　作为小泉内阁改革支柱之一的"三位一体改革"方案在6月份召开的经济财政咨询会议上通过了。所谓"三位一体"是指地方税、地方交付税、国库支出金成为一体，推行地方分权改革。

　　要实行地方分权改革，就是说现行制度是"中央集权"性质的。之所以存在这种认识是因为由国家向地方的财政转移过多，自治体的财政收入是中央集权性质的。作为地方财政收入主要项目的地方税、地方交付税、国库支出金、地方债等，占地方财政收入的一大半。

　　地方税是地方财政最大的来源。地方税的税目和税率原则上自治体不可以自行设定，要根据国家法律中的地方税法来确定。而且，如果设定的税率低于该法规定的标准税率，国家就会通过限制发行地方债券等办法处罚自治体。因此，大多数自治体不自行征税，而是根据地方税法的基准征税（有关最近自行征税的动向将在第二节阐述）。

　　地方交付税是国家将一定比例的国家税收拨给自治体，并不规定具体用途划。向各个自治体划拨的分配额度由总务省（旧自治省）确定，向下执行。具体内容将在下文中详细阐述。

　　国库支出金是自治体分担国家业务以及国家对自治体进行奖励时，由国家规定用途而支付给自治体的补助金。该项补助金的用途自治体无权自行决定。

　　地方债虽然是特定用途的自治体贷款，但是原则上自治体不可自由发行。发行地方债券时，自治体要遵循地方债券发放许可制度，获得总务大臣或者都道府县知事的许可。这种发行债券的认可权实际上完全掌握在总务省的手中。

　　由此可见，国家几乎完全控制着地方的财政收入。而且，各项制度之间的中央集权又存在着较强的互补性，从而加大了"三位一体"地方分权改革的难度。对地方分权改革的看法，地方自治体、总务省、财务省之间的利害冲突，使它们之间难以达成利益上的一致。多数机构反对，改革就难以推行，只有维持现状。

　　目前，自治体承受巨额地方债的负担，财政状况陷入困境，需要大量的财源；财务省为了返还巨额国债而必须维持国税收入，削减向地方财政拨划的补助金；总务省不愿失去控制地方财政的大权；各级机关对削减补助金持消极态度。因此，地方分权的具体改革策略，极有可能在这些矛盾的漩涡之中被吞没、被阉割。

　　希望实行地方分权的理由十分明确。地方自治体可以根据当地居民的要求自行确定公共服务项目，明确负担与享受服务之间的关系，更好地开展行政管理 。（注1）但是，如果盲目冒进地推行这种地方分权，势必遭到中央省厅的反对。有必要在逐渐征得中央省厅同意的同时，循序渐进地推行地方分权。

　　上面已经阐明实行地方分权的最终目的。为达到上述目的，现有一个大家都希望尽快解决，而且各部门容易达成共识的切实问题。这个问题就是如何阻止地方自治体的散漫财政。这是自治体、总务省、财政省都希望尽快解决的问题。目前地方分权改革可以从阻止自治体的散漫财政入手加以具体实施。散漫财政的一个重要原因就是负担和享受服务之间的不平衡，所以这种改革与实现地方分权的最终目的是完全一致的。

　　散漫财政在近十年来急剧增长的地方自治体债务余额中可略见端倪。从地方财政整体来看今后需要返还的债务，不仅包括地方自治体本身发行的地方债，还包括地方公营企业发行的公营企业债的一部分、由国家划拨的作为地方交付税财源的一部分贷款。这些款项加起来预计到2003年度结束之时债务余额将达到200万亿日元。同时，第三产业部门、地方公社的负债如果也必须由地方自治体本身来偿还的话，其债务规模就会继续扩大。这种状况就是无视自身债务偿还能力的散漫财政的结果。

　　本文根据上述观点，在考察地方财政现行制度的同时，明确问题所在，对"三位一体改革"进行评价，阐述面临的具体课题。

　　为了改善这种情况，作为"三位一体改革"的一环，有必要确立自治体的征税自主权。在现行的地方税制下，地方自治体实际上处于不能独立掌握征税权的状态。现在所要改革的就是从目前的状况解放出来，使自治体原则上可以自行决定税目和税率进行征税，从而促进自治体健全的财政运营。

　　如何改变地方税制是自治体充分发挥财政规律的作用，实行健全的财政运营的关键。从2000年度开始，征收地方税法规定税目以外的法定外普通税（用途不定的税目），由过去的总务大臣许可制改为事前协商制，新增设法定外目的税（用途确定的税目）。受这一举措的影响，各地自治体开始积极行动起来，实施自行征税。

　　各自治体独立征税是好事，但是目前独立征税的多数税目都包含了暗中向其他自治体居民征税的倾向。这是亟须解决的一项重大问题。例如，东京都内的饭店旅馆要向住宿者征收住宿税（俗称旅馆税）、向钓鱼的客人征收渔猎税。缴纳这些税金的即使是其他地区的居民，征来的税款也会用于征税自治体的居民公共服务上，受益的是该自治区的居民。另外，就住宿税来说，支付住宿税的客人在住宿期间虽然可以享受到供水、铁路、公路等公共服务，但这是微乎其微的，而且供水费用还被算入住宿费中，铁路、公路等旅费也是另外支付的。所以，在此基础上加收税金是没有什么意义的。这只能看作将本地公共服务的税务负担转嫁给其他地区的居民。这种转嫁称作租税输出。

　　我们希望自治体实行独立地方自治，但是以租税输出增加税收并不是理想的自治方式。这是因为不能贯彻享受公共服务的当地居民负担其费用的原则。如果这一原则不能贯彻到底，那么纳税负担就可以无止境地转嫁给其他地区的居民，也会从获得的税收中增加不必要的支出，这样就难以控制自治体散漫的财政运营。租税输出偏离了这一原则。

　　另外，租税输出也背离了作为民主主义的"不为代表不征税"这一基本原则。其他地区的居民由于在该自治体内没有投票权，所以即使希望制止由于租税输出带来的不合理征税，也没有办法投诉。造成虽没有投票权却不得不纳税的局面。因此，具有租税输出性质的税目，与自治体的自行征税是不相符合的。虽然国外也有征收旅馆税的，但是我们认为没有必要不加选择地效仿国外的做法。

　　从上述原则的观点出发，自治体要充分发挥财政规律的作用，实现健全的财政运营，在推进今后的地方分权中，各自治体要能自行设定税率来保证充足的必要财源。但是，如前所述，不是任何税目都可以自行征税的。那么，怎样的地方税制才符合地方分权呢？

　　我认为需要一种以适当评价征税对象的资产为前提，以对土地的固定资产税为中心的地方税制。之所以固定资产税比其他税目更合适，是因为作为征税对象的土地不能跨地区移动，与居民和企业的地区间转移无关。除去固定资产税以外的税目，征税对象都可以实现地区间的移动。例如，居民税，假设自治体能够独自行设定税率，如果设定的税率较高，那么对此不满的居民就可以迁移到其他地区居住，而使该自治体难以获得预想的税收。固定资产税就不会出现这种情况。这样，该自治体内的居民会受益于使用这些税收的公共服务。因此，固定资产税完全符合谁受益谁纳税的原则。

　　目前，固定资产税是市町村的重要税目，不仅限于市町村，都道府县也可以征税。居民税已经采取了就同一征税对象，市和县重复征税的办法，固定资产税也可以使用相同办法。当然不仅限于居民税和固定资产税，还可以让地方消费税发挥地方税的骨干作用。另外，根据需要提高居民税的平均负担额也是十分重要的。

　　综上所述，作为今后地方分权改革的一环，有必要使负有债务返还重任的地方自治体原则上自行决定征税科目和税率。但是，征税过程中会带来租税输出的税目不可自行征税。总而言之，就是将现行地方税法（国家法律）中规定自治体可以征税的税目和税率这种肯定式立法改为今后规定自治体不准征税的税目和税率的否定式立法，除此之外原则上自治体可以自行征税。分权后的地方税制要求自治体自行征得的税收能够按期返还债务。

　　如果采取这种思考方式，地方税的改革不应该是"税源转移"而应该是"实质上的征税权转移"。所谓"实质上的征税权转移（征税自主权的确立）"是指将现行地方税制下自治体没有自行征税权力的状况改变为地方自治体原则上可以自行确定相应税目和税率。"税源转移"是指减少国税收入，增加地方税收入。但是就目前国家财政恶化的现状来看，改革方案有可能以国税收入减少为理由受到搁置。如果是"实质上的征税权转移"，地方税收的增加与减少由地方自治体自行判断决定（脱离国家管控），国税收入的增减由国家来决定。

　　造成目前散漫财政的主要原因就是发行债券时的地方债批准制度和公债费的交付税措施（公债费增加，地方交付税的额度随之增加的措施）。也就是说，国家允许自治体发放债券，但是发放债券却不使当地居民增加纳税负担，而主要将其转移到城市的纳税者身上。从这种观点来看，首先应该将问题的焦点放在地方税的现行制度上。地方债虽然没有在"三位一体改革"中明确提出，但是它应该是改革的一个重要组成部分。

　　我国的地方自治体在发行地方债时，要遵循地方债批准制度，得到总务大臣或者都道府县知事的批准。而且这种制度还不停留于简单的批准。在批准的同时，地方债的出资者（出借方）都事先由总务省确定下来。作为地方债的出资者，发行总额的六成由邮政储蓄和养老基金等财政投融资资金（以下简称财投资金）负担，三成由民间金融机关负担，剩下的通过市场公开招募。这与国家的预算编制同时进行，在总务省批准之前就已经与相关政府机构进行协调决定下来。其结果作为地方债计划公布。

　　在这种地方债批准制度下，自治体是怎样看待发行地方债的呢？对自治体来说，只要总务省（原自治省）批准发债，同时也就决定了地方债的出资方（出借方）。因此，不需要自治体自行寻找消化地方债的出资方，而且，甚至连民间金融机构的出资，自治体也可以根据指定金融机构制度（自治体可以制定经办公共资金的金融机构的制度），向金融机关传布经办公共资金的益处，使民间金融机构出资购买地方债，因此消化地方债并不费力。这样做的好处是不仅使相关巨额公共资金的储备透明化，而且金融机构可以合法得到有关公共资金支出的信息（例如，自治体向哪一家企业下了多少公共设施建设的订单等金融机构在向该企业融资时需要的企业信息）等等（当然也有不利因素）。

　　尤其是地方自治体，由于根据原自治省的规定能够比城市自治体获得更多的财投资金，而且当地的金融机构又难以找到民间的出资者，因此只要获得发债批准就没有必要努力消化地方债这种倾向十分普遍。

　　具体来说，图表1列举了北海道、福岛县、东京都、石川县、大阪府、岛根县、冲绳县等各都道府县的财政资金占地方债余额比率（下文称财政资金出资比率）的时间序列分析。1975～1997年度，这一比例保持最高水平的是冲绳县，最低的是东京都。空心白点是市场公募债的发行团体。

　　根据图表1我们不难看出时间序列出现变动，但是接受财政资金比率较高的县一直保持较高水平。

图表1　都道府县接受财政资金的比率

出处：拙作"关于发债许可制度的实证分析"，《社会科学研究》第52卷第4号，P27-51,2001年3月

　　从这一事实与上述财政资金比民间资金利率低期间长等方面来看，没有发行市场公募债的地方县有可能分得相对较多的低息财政资金。这种倾向通过财政资金的分配，对地方县（如果民间资金担任出资方与支付较高利息相比）实行利息补偿，意味着根据批准地方债发行的方针暗中对地区所得实行再分配。这一事实通过图表2也可以得到充分证明。图表2以北海道为1，冲绳县为47，从北到南按顺序给每个县编号，显示实效利率与接受财政资金比率的相关函数关系（13是东京都、14是神奈川县、27是大阪府）。根据该图表我们可以看出，接受财政资金比率越高的县实效利率越低。而且这样的县由于没有发行市场公募债，因此由市场起作用的财政规律难以发挥作用，出现只要获得发债的批准就会出现大量发行地方债的财政运营局面。

图表2　地方债实效利率与接受财政资金
都道府县：1990—1998年度（平均）

实效利率＝支付利息÷地方债总余额
出处：拙作"关于发债许可制度的实证分析"，《社会科学研究》第52卷第4号，P27-51,2001年3月

　　综上所述，自治体在发债时面临的情况与民间企业为在市场上发行公司债而进行的公开信息、改善经营等各种努力相比，严重损坏了借贷规则。因此，在现行制度下，自治体没有动力为发债而健全财政运营，提高财政的透明度，难以产生发行债券的借贷者意识。

　　在这种情况下，如果地方税不能提供足够的财源，多数自治体都会产生不能只靠国家的补助金，还要通过向总务省申请发行地方债来解决财源问题这种想法。尤其是多数地方债是由低于民间金融机构利率的财投资金来出资的，自治体最终还是将调配财源完全委托给了中央政府。

　　最近，地方债的新动向引起各方人士的关注。2002年3月，群马县率先发行了小型市场 公募债，以此为契机，全国各地的自治体先后开始发行小型市场公募债。形成这种局面的背景中也有总务省为使各自治体资金调配方式多样化，积极促进居民参与型的小型市场公募债发行的因素。

　　过去，只有一部分都道府县和政令指定城市发行市场公募债。目前已经有16个都道府县、12个政令城市发行市场公募债，从2002年度开始作为发行条件的决定方式引入"双轨模式"。过去财政能力存在明显差距的各公募团体全部采用统一条件发行债券，对此中央政府认识到发行单位数量大，使流通性出现较大差距，因此将东京都与其他27个团体分别对待，采用不同条件发行公募债券。另外，除东京都以外的27个团体经过协商，决定从2003年度开始共同发行市场公募债。

　　这些努力，为完善在各负其责的基础上自行决定发行条件的环境，为多数自治体的地方债市场公募化的发展以及公募地方债的市场完备都起到了积极的推进作用。过去的地方债，由于政府参与过多，束缚了地方自治体的手脚，因此难以阻止地方的散漫财政。今后，在不断改革之中，将会充分发挥市场规律的作用，加强规范财政运营的力度。

　　但是，还存在令人忧虑的一面。例如，上述"双轨模式"，实际上到目前为止尚未能够正常运作。图表3显示了2002年4月以后市场公募债的认购利率。采用"双轨模式"，起初东京都和其他27个团体之间还存在着利率上的差距。但是，时过半年，9月份以后这种差距就消失了，一直至今。对此，引入"双轨模式"的政策当局自身就将"双轨模式"形式化了。

　　过去也曾出现过类似情况，在引入"双轨模式"的2002年度，总务省一直公开宣称"在我国目前的地方财政制度下，由于采取补助金措施，各自治体的地方债信用能力基本没有差距""地方债背后有政府的保证"等等。如果金融机构认同了这种看法，只要购买和持有地方债，即使实行"双轨模式"也没有理由在东京都和其他团体之间设定不同的认购利率。那么，政策当局特地采用"双轨模式"，向市场提出"在利率上能够制造差别的话就来试试吧！"这样的挑战，又嘲笑"通过市场还是难分高低吧（市场原理并没有发挥什么作用嘛！）"，出现这样的曲解也在所难免。

图表3　2002年度市场公募债券的发行条件

资料：地方债协会

　　要使"双轨模式"真正发挥作用，就要使流动性和财政能力等差异反映到认购债券的利率中，政策当局也应当促进政策的变更（目前还为时不晚，今后应该这样做）。政府方面应该全面撤销上述的公开意见，坦率地承认各自治体之间财政状况的差异，采取积极推进地方分权，使各自治体自行发挥财政规律作用的政策姿态。

　　现行的地方财政制度将总务省的意见囫囵吞枣，不加以客观的分析和深入的思考就无条件的为地方债出资。确实，按照总务省的意见执行政策，地方债不会出现坏账，而且可以获得高于国债的利息，是最为安全的资金利用方式。但是这种行为是有悖于日本国民的。也就是说，金融机构本应该起到根据各自治体的财政状况从市场的角度督促财政运营的社会性作用，却与总务省暗中勾结，不仅起不到应起的作用，还从负担地方债利息的纳税人那里无理收取高于国债的利息，助长低效的财政运营。金融机构如果在对各自治体的财政进行了认真分析之后收取高额利息的话应该是正当的，但是目前并不是这种状况。

　　确实，总务省过去作过努力，使地方交付税的额度足以偿还地方债的本利。但是，从去年出台的财政制度等审议会的建议和该审议会与税制调查会联合会议的意见中可以看出，通过地方交付税来保证财源今后呈缩减的趋势。总务省、自治体也许会要求履行约定，但是，由于国家的财政状况一直比较严峻，今后公债费（的交付税措施）能否得到切实的保障还说不准。如果不顾国家财政恶化，一意孤行地要求保证偿还地方债本利，那么，不管是地方自治体还是国家都会尝到失败的苦果。有些自治体自身税收贫乏，却坚持（由于获得总务大臣的批准就可以）发放地方债。任何有常识的人都清楚地知道为这些自治体牺牲国家财政已经渐渐达到极限。

　　在现行制度执行过程中，根据上述现状，必须对现行地方债批准制度中的地方债资金统管进行改革。虽然总务省已经出台了今后废除地方债批准制度，实行地方债发行的"事前协商制"的改革方针，但这还不够。因为即使实行事前协商制，总务省的方针如果不发生180度的大转弯，那么放出的债要从自己的财源中偿还，不借款给没有偿还能力的人，既然没有偿还能力就不要借债这一资本主义经济借贷交易的大原则依然会被忽视。这种局面应该尽快得到改善。

　　有关现存地方债的种种问题之中，最为重大的是自己的财源没有偿还本利能力的自治体可以发行地方债，而且发行地方债（包括交付税措施）已经丧失整顿散漫财政运营的强制性。如果由国家承担自治体整顿财政的责任，那么全部交给国家也是一个方法。但是，我们了解现状和社会主义历史，知道地方自治体的责任全部交给国家是极其危险的。必须建立一种由国家和民间共同参与的管理财政的机制。

　　从这种观点来看，将资金调配交给市场是一个良方。发债方应该要求增加市场公募债的比例。有关地方债的改革，虽然目前尚不十分充分，但是已经朝着这一方向推进。同时，要求市场发挥管理财政作用的改革也已经提到议事日程。

　　另一方面，对于有正当理由而不能通过市场调配足够资金的发债者，不论官方还是民间，有必要使他们能够找到一种代替单独市场公募债发行的其他办法。但是象过去那样由国家包揽发行和偿还的做法是行不通的。因此，可以考虑到的办法就是公募债的共同发行。一下子让没有充足的税源、人口不到一万的市町村共同发行公募债市不可行的。在解决发行地方债问题之前，要进行市町村的合并。首先应该从合并市町村入手，使其具有相应的行政能力和税源。

　　另外，虽说是共同发行，但是让迄今为止没有发行过市场公募债的3200多个自治体发行市场公募债，不论是自治体一方还是金融机构一方都会感到困惑。甚至会导致出现与迄今为止的关系税没有什么区别的结果。关系税的出资是靠向金融机构透露成为指定金融机构（自治体指定的经办公共资金的金融机构）的好处，让他们为地方债出资，因此，财政规律难以正常发挥。比这种情形更为难的是通过财政投融资的资金发行地方债。由于这一资金是由总务省来划拨的，只要总务省点头同意就可以发行。不改变这种状况，地方债制度的缺陷就得不到根本解决。

　　因此，在改革的过渡阶段，净化现存公营企业金融公库的机能，使其成为单纯的地方债共同发行机构这种策略应该是可行的。目前，公库使用财投资金的一部分，按照总务省的批准方针认购地方债。可以让公库象电力公司那样按地区进行分割，成为所在地区的地方债共同发行机构。这样就能够使地区间竞争（Yardstick竞争）发挥作用。

　　政府在认可电力收费时，对各地区的主要电力公司进行比较，如果发现某家公司没有在削减成本上下功夫，就会对该公司设定较低的电力收费。没有下功夫降低成本，又加上电力收费被设定在较低水平，不进行改革就只能眼看着收益减少，所以会产生为确保收益而努力将低成本的干劲。这样，在该地区内虽是老大，但是与其他地区的公司比较的相对评价提供了管理要素。

　　对于地方债也可以采用与此相同的办法。如果发现比其他地区的共同发行机构懈怠了共同发债活动，政府就可以通过向该地区提供高利率的财投资金参与该地区的财政运营。虽然有政府参与进来，但是可以抑制低效的地方债发行。这样就可以使所谓的市场原理在使用财投资金的自治体共同发行债券中也发挥作用。

　　但是，需要注意的是上述从2003年度开始执行的现有公募团体（27个团体）的共同发债，还不能完全按照以上的规则行事，还存在问题。因为涉及从北海道到九州这么大范围的团体共同发债，难以监督哪一个团体出现懈怠，从而抹杀每一个自治体为返还债务所作的努力。归根结底与"护送船团方式"没有区别。总务省提出进行监督不会出问题，这是与地方分权背道而驰的想法。"大家一起闯红灯没有什么可怕的"这种思考方式，对于共同发行地方债是有百害而无一利的。如果推行共同发行地方债，应该选择邻近地区，即所谓"互相看得见"的范围来进行。今后必须彻底消灭没有还债能力却很容易地发行地方债的局面。这就要求不管是民间资金还是政府资金，不能轻易向自身税收贫乏的自治体出资。

　　地方交付税以国税的一部分和借入金为财源，按照总务省的计算方法划拨给各个自治体。总务省根据统一标准计算每个自治体本年度的税收预定额（基准财政收入额）和支出预定额（基准财政需要额），基准财政需要额减去基准财政收入额的结果称为财源不足额，只有基准财政需要额部分多的自治体，政府才会根据财源不足额比例划拨交付税。象东京都等基准财政收入额部分多的自治体就得不到政府划拨的交付税。这种计算方法也包含着阻碍地方财政正常运营的要素。

　　自治体要经济合理地减轻居民的租税负担，最大限度地提供优质的行政服务，应该采取怎样的措施呢？如果确定可以从国家那里得到划拨的交付税，就没有必要追加居民的租税负担。所以，现行制度下，为了获得更多的方便和利益，只要努力多获得交付税，多为行政服务增加支出就可以了。

　　为了获得更多的交付税，"努力"增加基准财政需要额是一种途径。也就是说增加列入基准财政需要额项目的支出。这样，基准财政需要额增多，财源不足额使必随之增加，从而获得更多的交付税。例如，港湾建设费，对发展地方经济并没有任何作用，但是可以作为基准财政需要额经费项目。如果支出这笔费用，就会增加财源不足额。因此，为了多获得国家划拨的交付税，自治体不愿意削减能够算作基准财政需要额的经费。反过来说，如果削减了可以算作基准财政需要额的经费，那么，基准财政需要额就会减少，国家划拨的交付税也会随之减少，自治体的收支得不到改善，所以说不愿削减财政支出的原因存在于地方交付税制度的内部。

　　另外，还有一种方法是"努力"减少基准财政收入额。例如，市町村有决定固定资产税对象的资产评价额的权力。如果降低资产评价额，固定资产税的预计收入就会减少，交付税就会随之增多。也就是说减轻居民租税负担也可以通过地方交付税确保财源。所以说自治体不会自愿增加预计税收额，缺乏增加税收的动力，其原因存在于地方交付税制度的内部。

　　要想让自治体积极削减财政支出，增加租税收入，靠现行制度是办不到的。但是，存在于制度内部的行为动机从经济合理性来讲正如以上所述，因此可以说这种状况是由于道德危机而出现的。也就是说，自治体不愿意减少不必要的支出，不愿意通过振兴地方经济来增加税收，只寄希望于依靠国家划拨的交付税。

　　地方交付税连偿还地方债的财源都要补助，地方债发行规则丧失作用的要因存在于制度内部。基准财政需要额将过疏对策事业债、财源对策债、减收补填债等的偿还费也算入其中。这意味着虽然将来自治体没有力量偿还，如果该项事业的支出通过地方税来调配，就可以既享受该地区行政服务，偿还又不需要靠本地区的税收，而是靠包括其他地区税收在内的国税（交付税）来补助。同时，如果使用算入基准财政需要额的地方债收入优先开展事业的话，由于基准财政需要额增加，所获得的交付税额就会增加。

　　本来，应该由自治体将来的税收来支付利息、偿还债务。如果发现难以通过自治体本身的能力调动足够的资金，那么在发行债券的时候，就应该发挥财政规律的作用阻止该项事业。但是，由于这笔公债费不会给自治体增加任何租税负担就能发行，所以财政能力较弱的自治体就会发行地方债将该项事业付诸实施。这时财政规律不再发挥作用，使地方自治体产生依靠将来和将负担转嫁给其他地区的动机。

　　这样，地方交付税和地方债成为一体，破坏自治体的财政规律。要改变这种状况，在要求自治体自发努力之前，有必要对现行制度进行彻底的改革。

　　地方债批准制度问题，起因于帮助财政能力较弱的自治体发行地方债，有计划地将资金分配下来，但是更重要的原因是自治体不能产生借贷者意识，阻碍财政规律发挥作用。本来没有偿还能力，财政能力较弱的自治体就不应该发行地方债。地方债批准制度（将来，批准制变成事前协商制），应该朝着只允许有偿还能力的自治体发行地方债这一经济原理发挥作用的方向以改革。

　　对此，财政能力较弱的自治体不能发行地方债，收入就会随之减少，人们担心会不会由此出现行政行为停滞不前。但是，通过地方税制的改革、行政区域的重建（市町村合并）、国家财政转移的改革等等，应该可以消除对财源保障的担心。

　　地方交付税制度，由于制度基干部分的原因，出现了道德危机、预算管理的松懈以及与财政最优规模无关的划拨交付额的设定等缺陷。这种缺陷不是稍作改善就能够改变自治体被动工作的状态。在基准财政需要和基准财政收入额的决定方式自身还不完善的情况下，只有彻底改变现行制度才是消除上述缺陷的捷径。

　　必须从根本上切断伴随公债费的划拨交付税措施而来的散漫财政。为此废止公债费的交付税措施是地方交付税改革必不可少地的核心。话虽这么说，但是要一下子废止并不容易。所以要先将地方交付税作为地方债处理补助金，只将现存的地方债按照约定由国家划拨交付税，以后废止地方交付税制度。现存的地方债75%将在10年后到期，最长的到30年后到期。因此，10年之后可以基本废止，30年之后全部废止。处理现有的地方债，自治体不会反对。即后要根据财政规律发行地方债。

　　有人提出废除地方交付税制度就难以保障国民最低生活水准这样的反对意见。那么，可以将现行的国库补助负担金作为保障国民最低生活水准由国家直接全额支付的财政支出重新改组。这样，最低国民生活水准不会被肆意决定。从而，相关机构的职能价值得到承认，散漫支出可以得到抑制。

　　我国的地方财政正朝着地方分权的方向改革。地方财政制度怎样才能发挥地方分权的优势呢？在第四节中就发挥经济原理的作用，控制没有偿还能力的自治体发行地方债以及废除地方交付税制度进行了论述。这是使目前的"地方分权"从各省厅干预强烈的中央集权中解放出来，实现真正的地方自治所必须进行的改革。

　　在此，根据以上的论述就这次提出的"三位一体改革"的内容进行考察。首先，以下几点值得肯定。第一，明确降低对地方交付税的依赖程度，从整体上减弱财源保障机能。尤其是明确了地方债本利偿还金算入下一年度的基准财政需要额这一措施值得肯定。其次，为确保地方税财源充实，明确了扩大征税自主权的宗旨。第三，有关国库补助负担金的改革，虽然还需要具体化，但是大方向使应该得到肯定的。

　　另一方面，"三位一体改革"的内容还存在一些问题需要今后认真探讨。首先，有关地方债改革的记述过少。目前，国家不仅对上述的地方税、地方交付税、国库支出金等干预过多，同样也参与地方债发行的管制。因此，如果不将地方债问题加入"三位一体改革"之中，地方分权改革就不能彻底进行。也就是说，地方分权改革应该是将地方税、地方交付税、国库支出金、地方债作为一体的"四"位一体的改革。上面讲到，许多自治体受惠于公债的交付税措施，实质上是将偿还地方债的负担转嫁给国税。为了改变这种状态，需要在强化自治体征税能力，使用当地居民的税收偿还借款的同时，改革依赖补助金的体制，大幅度削减国家划拨给地方的交付税规模。

　　其次，虽然明确了着手改革地方交付税，但是在方案中又出现"切实提高地方一般财源（地方税、地方出让税、地方特例交付金以及地方交付税）的比例"这样的记述，让人觉得似乎要竭力保护地方交付税。尤其是地方特例交付金是伴随国家减税而使用的特别措施，应该尽快废止。人们很难理解为什么要扩充包括地方特例交付金在内的"一般财源"。不应该是"提高地方的一般财源的比例"，而"提高地方税的比例"才是当务之急。从这一点上来看，交付税改革难以进行得彻底。

　　下面，根据上述的论点和课题，就今后地方分权改革应该采取的步骤加以说明。下述的改革步骤，与其说是按顺序先后排列，不如说是应该同时进行。这里是根据现行制度的问题所在，按照需要解决问题的缓急排列的。

(1) 消除利益外溢的行政区域改组

　　本来，自治体提供的公共服务，利益范围大多限定于地区之内。具有这种性质的公共服 务称为地方公共财。根据经济理论得出的结论，由邻近的自治体向受地方公共财之益的居民提供服务比由国家供给地方公共财效率更高。虽说如此，但是如果自治体行政区域过小，自治体利用税收实行的行政服务难以保证只限于行政区内，很有可能涉及到行政区外。这样，其他地区的居民不负担任何税收就可以享受到服务。因此，行政区域提供的服务有必要规定涉及的范围。在现行的行政区划下，行政服务范围涉及到行政区域以外时，应该合并自治体，引进广域行政体体制。

　　因此，首先应该对各种地方公共财的服务范围进行周密的调查，确定范围。在此基础之上，对依照现行的行政区划没有出现地方公共财外溢的维持现行的行政区划，出现地方公共财外溢情况的，要考虑对现行行政体的合并和引进"道州"制度。对于象社会福利、保健行政、图书馆等可以限定在小范围服务的地方公共财，可以将权力下放到市町村，由他们根据居民的要求自由制定政策。对于象交通网络的完善、治山治水、大规模工程项目等在一定程度上涉及较广地区的地方公共财，要由都道府县或者"道州"这样的广域行政体进行管理。司法、外交、国防等全国规模的以及全体国民普遍享受的公共财，则应该由国家统一财源，统一供给。国家与地方自治体的行政分担如图表4所示。

（2）特定定率补助金的废止

　　消除了地方公共财的利益外溢，向地方自治体分配国库支出金（特定定率补助金）的理由也就不存在了。特定定率补助金由于改变租税价格，扭曲自治体政策决策，所以比用途不确定的一般补助金还有害。因此，应该废止对自治体的特定定率补助金（国库支出金）。

图表4 国家与地方的财源分配

出处：拙著《入门公共经济学》，日本评论社，p249

（3）地方交付税的废止和征税自主权的转移

　　另外，应该废止地方交付税，给自治体自行确定税目和税率的征税自主权。长期以来，中央政府不予介入，地方自治体能够自行决定汇总固定税（居民税的平均额）和对土地征收的固定资产税，从经济整体来看能够实现帕累托最优化这一事实已经得到经济理论的证明。但是，如上述第2节讲过的那样通过租税输出的税目增加税收是不可取的。从这个意义上来讲，必须贯彻受益于地方公共财的居民负担其费用（纳税）的原则（根据获得利益征税的原则）。为此，有必要通过国家法律对于会引起租税输出的税目等，禁止地方自治体自行征税。

　　这样，自治体有了征税自主权，从长远来看，就不再需要国家的一般定额补助金。但是，废止地方交付税，并不是全盘否定定额补助金的长处。而且，如果自治体财源贫乏，到了难以保障国民最低生活水准的地步，就有必要留下保障国民最低生活水准的补助金。作为国民最低生活水准保障，应该实行全国统一的公共财供给，以国税为财源，根据人口按比例分配。在利用这一分配金制度时，不可将国民最低生活水准的定义扩大，肆意增加分配金额，制定与职员的人工费等变化连动的增减分配金额的规章，作出明文法律规定，使具体情况不会被事后掩盖。

　　作为国民最低生活水准的公安、消防、义务教育、生活保障、（最低限度的）福利等全部以国税作为财源，必要的经费全部由国家负担。国家在执行保障国民最低生活水准的直辖事务时，为了节省行政开支，也可以委托自治体办理。 （注7）至于执行机关是国家直属单位还是委托给自治体，应该根据行政开支的多少来决定。如果国家直属机关来执行所需行政开支较少的话，也可以由国家来执行。不能先验性地把自治体作为理所应当的执行机关，必须以行政开支的多寡来判断。（多数情况还是自治体成为执行机关，但这不过是一个结论）。例如义务教育，不通过自治体来执行，也可以象美国那样设置"学校区"这一新的行政区域，与自治体区别开来。另外，还可以让一部分事务组合作为行政机关积极活用。

　　至于经费负担，最好由国家向执行机关（包括自治体）以特定定额补助金的形式划拨。这种补助金划拨，不一定要象现行的交付税制度以差额补偿的方式进行。使用实际费用负担的方法会更公平，更有说服力。需要追加说明一点，有关最低限度以上的福利，各自治体可以自行使用税收实行（原则上是自由的）。

（4）地方债的自由化

　　如以上第4节所述，地方债发行今后要朝着自由化方向改革。首先，彻底废除现行制度中限制地方自治体以市场公募的形式自行发放地方债的各种不必要的规定，原则上使自治体能够自由发行债券。另外，应该认识到各个自治体在发行条件上的差异。这样可以促进市场规律在自治体财政运营中发挥作用。还可以要求自治体能够自行偿还所借贷款，发挥资本主义经济基本原则的作用，不要向无力自行偿还本利的自治体贷款，没有偿还能力也不要借贷。

　　另一方面，在改革的进程中，对不能自行通过市场公募发行地方债的自治体，使现存公营企业金融公库的机能朝着单纯的地方债共同发行机构的方向发展也是十分有效的办法。将公库变成电力公司那样按地区分割，使之成为所在地区的地方债共同发行机构，发挥地区间竞争（Yardstick竞争）的作用。

　　但是，这并不是说国家完全不参与地方债的发行。由于地方债会出现捡了便宜逃之夭夭的状况，这是自治体的个别行为难以阻止的经济现象。现在的居民考虑到将来自治体偿还债务时有可能增税而移居到其他地区，那么原居住地的自治体难以超越区域向原居民征税，这样有些人就可以钻征税方法的空子，只享受当前政府提供的服务，将来要增税时，则逃之夭夭。如果出现逃避地方债的情况，当初按预定可以自行偿还的债务，实际上就难以按期偿还了。为了防止这种逃脱地方债的现象，国家有必要在发行地方债时制定一定的规定。但是，现行规则不符合经济学原理是毫无意义的。我们需要一种有明确的经济学原理作后盾的规章，甚至有完善地方自治体破产法制的需要。

　　在推进地方分权的过程中，许多人提出意见，认为应该从公平性的观点来纠正地区之间的差异。但是，在考虑地方财政方式时，从长远角度来看，公平性并不重要。

　　人们在选择居住地区时，谋求的是更高的效用，因此各地区之间的效用水准会很快平均起来。居民从收入、消费等金钱方面以及对乡土的感情等非金钱方面来求得居住地的效用，所以即使地区之间存在收入差距，低收入地区的居民能够用对乡土的爱戴补足这种差距，这在经济学上是可以讲得通的。不管住在哪个地区都可以保持相同的效用水准，这意味着各地区之间居民间的公平性得到维持。而且，这不是由于财政措施，而是居民的自发迁移带来的结果。

　　只用收入差距谈论是否公平本身就不够周全。居民在掺进对乡土热爱的效用之后，如果觉得迁移到其他地区效用有所下降，就会宁可忍受低收入也留在原地。因此，地区间收入差异虽然明显存在，而效用水准是公平的。

　　使地区间自治体财源均等除了可以维持国民最低生活水准之外没有其他作用。因此，废除地方交付税，除在义务教育、公安、消防、公共卫生等限定领域维持国民最低生活水准，从国家那里获得财源，其他方面没有必要进行地区间财源调整。

　　但是，这并不是说不应该进行所得再分配。可以根据需要进行所得再分配。但原则上，所得再分配应该以个人为单位进行，而不应该以产业为单位、以地区为单位进行。

　　这是由于"收入"的差异最终体现在个人身上。个人收入确实与所属产业、所在地区相互关联（总的来说，从事衰退产业者收入较低，从事成长产业者收入较高等等。）但是即便无视以个人为单位的所得再分配，也不能优先以产业为单位的或者是以地区为单位的所得再分配。当然，以产业为单位或者以地区为单位进行所得再分配能够节省行政开支，但是，向住在人均收入较低的冲绳县年收入1亿日元的人划拨丰厚的地方交付税，而生活在人均收入较高的东京都年收入只有300万日元的人却得不到划拨的交付税。这种由于财政转移的带来的所得分配政策上的失误（经济福利的损失）是非常之大的。

　　今后的地方分权要对自治体健全的财政运营起到促进作用。希望本文的议论能够为地方分权改革作出一定的贡献。

1. 严密地说，在经济学上，这种说法可以通过地方分权定理加以证明。地方分权定理是指不管由中央政府还有由地方自治体提供地方公共财（只有某自治体居民才能够享受的公共服务），在极限费用相同的情况下，地方自治体若有条件以最适当的方式在各地区提供相应的公共财，从经济整体上来讲，要比由中央政府向各地区提供等量的地方公共财效率更高。根据这一定理，我们可以看到中央集权制度整齐划一的行政会带来难以消除的低效率，因此应该采取分权制度。
2. 本节内容是以本人撰写的《地方自治体的独立税制——对什么可以征税，对什么不可以征税》（《经济学家周刊》，2002年12月10日号，每日新闻社，P92-93）一文为基础编写整理的。
3. 本节内容是以本人撰写的《正确看待展现新趋势的地方财政 市场原理不发挥作用的地方债真的安全吗？》（《金融商务》，2003年5月号[218号]，东洋经济新报社，P72-76）一文为基础编写整理的。
4. 本节内容是以本人撰写的《地方交付税制度的问题点及其改革》（《经济学家》，第3号，P70-79，2000年9月，东洋经济新报社）一文为基础编写整理的。
5. 本节内容是以本人撰写的《地方财政的未来》（《日本经济新闻》专栏"通俗易懂的经济学"，2001年3月5日-13日）为基础编写整理的。
6. 本节内容是以本人撰写的《入门公共经济学》（日本评论社，2002年11月）一书的第9章、第10章为基础编写整理的。
7. 但是，这里的直辖事务应该与过去的机关委任事务存在着本质的差别。这是因为这些都是以国家"直辖"为原则，为了节省行政开支而委托给自治体办理的，而不是以委托自治体办理为大前提的。