“三位一体改革”的成果与课题: 提问与回答

　　我曾经参与编辑《地方经济报告》。听了今天的讲演使我想起当时就三位一体改革的展开过大辩论。对今天的演讲我想提五点看法。

　　1.我对演讲中有关交付税的议论十分赞同。说起三位一体改革，有两点十分重要。第一，要提供全面完整的体系。现行的地方财政制度在某种意义上来讲可以说是较完善的，触动某一部分，就会对其他部分造成影响。因此，整体的形象十分重要。开始听今天的演讲，我还认为演讲者丢掉了国民最低生活水准问题，在最后的部分提到了这一问题，这一点值得评价。第二，微观的合理性十分重要。尤其在讲到税金的部分，由于居民不会逃之夭夭，所以能够与居民之间进行正当交涉，这一点可以理解，但是剩余的部分却不大明确。例如，旅馆税问题，从获益征税的角度来思考时，有人提出反对意见，他们认为维持城市治安，保持城市清洁的是东京都，所以才会有客人来这里住宿。这不正是广义范畴的获益征税吗？那么，为什么还要变革呢？我认为经济上的激励机制可以说明一切。例如，不论是获益征税还是居民是否逃之夭夭，甚至站在市长的角度考虑能否当选，分权式的监察系统在目前的地方自治、财政制度中尚未形成。因此必须考虑激励机制内部化的制度改革方案。我认为用激励机制来解释可以说明一些。

　　2.关于税金问题，将征税自主权交给地方自治体是理所应当的。想征税的是自治体，是执政党人，是市长，是区长。这些人是否考虑到了20年后的经济，是否经常思考国家的经济，这些都很难说。例如，在英国，撒切尔首相之前的劳动党政权，将伦敦搞得一团糟。撒切尔上台以后，为了改善这种状况引进了日本式的人头税等等，遭到人们的斥责。但是，收回对企业的征税自主权是极为重要的一点。一味向有钱人征税，有钱人就会跑掉。因此要确定递增征税率。将征税自主权下放到与居民约定的递增征税率的一定水平上十分重要。即使在制度上承认征税自主权，也需要区别可以征收的税金和不该征收的税金，要给自主征税立下一定之规。看不惯银行的作法就向其多征税，这种想法是要不得的。

　　3.在讨论地方税的问题时，获益征税是一个极为重要的焦点。然而，在说明获益征税时往往流于定性的议论。演讲中指出放弃地方法人税，我认为不是放弃，而是如果征收地方法人税就要按照获益征税的原则。企业获得了多少利益，按照所获利益纳税应该原则化。

　　4.有关交付税的看法，我完全赞同。然而，其中最为重要的是日本不采用独立核算制度。追溯国外各种制度的变迁，日本与其他国家的根本区别在于其他国家是在独立核算的基础之上考虑问题实施改革。在日本这一不实行独立核算的国家实施改革，必然出现许多自以为是之徒。最为重要的是不管是交付税还是地方税都要以独立核算为原则，只有这样才有可能避免道德危机。这才是真正的激励机制内部化制度。

　　5.关于财政调整，我认为国家可以直接将国民最低生活水准的必要物资进行分配。英国等国家就是这样做的。如果再不强烈呼吁，今后农村就会被遗忘。说是四位一体也未尝不可，但是一定要强调国民最低生活水准。那么，具体应该怎么做呢？我认为应该通过地方制度审议会等确定每年的国民最低生活水准，使之成为国家预算的对象。这样就会使总务省有充足的工作量，职员不再担心会陷入失业的窘境。与地方制度审议会相似的还有政府税制调查会、关税审议会等。由于关税局、主税局事先准备充分，确定国民最低生活水准并不是没有可能。这些作为国家的例行公事应该没有问题。停止对收支差额的补偿，积极行动起来，还可以进行整体的系统设计。同时，这还可以形成激励机制，用道德约束地方制度。

废止差额补偿方式，要通过怎样的渠道呢？保留率可以渐渐上升，您对此怎么看？

首先，在差额补偿方式的支出和收入问题上归结到其中之一。我所说的是作为保证国民最低生活水准的制度，全部由国家负担。基准财政需要额的国民最低生活水准和类似部分保留到最后。削减基准财政需要额多余的部分，同时提高保留财源率（意味着基准财政收入额渐渐消失），国家如果有足够的财政能力的话没有基准财政收入额也不会出问题。例如，市町村教师的工资全部由国家负担，如果国税能够作为国家负担的财源，那么，差额补偿方式问题就可以一下子解决。但是由于税源转移使国税不断减少，要想使国家拥有保证国民最低生活水准的财源，就必须提高国税税率。这样，税源转移就可以在一定程度上得到控制，又可以防止国税收入的进一步减少，认真调查基准财政需要额，剪裁多余的部分。由于基准财政需要额有所减少，采用相同形式，或者以更快的速度压缩基准财政收入额。多余的基准财政收入额消失，基准财政需要额用以补偿国民最低生活水准的不足，由国家支出。这样就可以保证国民最低生活水准制度的实施。

废止差额补偿方式，要通过怎样的渠道呢？保留率可以渐渐上升，您对此怎么看？

首先，在差额补偿方式的支出和收入问题上归结到其中之一。我所说的是作为保证国民最低生活水准的制度，全部由国家负担。基准财政需要额的国民最低生活水准和类似部分保留到最后。削减基准财政需要额多余的部分，同时提高保留财源率（意味着基准财政收入额渐渐消失），国家如果有足够的财政能力的话没有基准财政收入额也不会出问题。例如，市町村教师的工资全部由国家负担，如果国税能够作为国家负担的财源，那么，差额补偿方式问题就可以一下子解决。但是由于税源转移使国税不断减少，要想使国家拥有保证国民最低生活水准的财源，就必须提高国税税率。这样，税源转移就可以在一定程度上得到控制，又可以防止国税收入的进一步减少，认真调查基准财政需要额，剪裁多余的部分。由于基准财政需要额有所减少，采用相同形式，或者以更快的速度压缩基准财政收入额。多余的基准财政收入额消失，基准财政需要额用以补偿国民最低生活水准的不足，由国家支出。这样就可以保证国民最低生活水准制度的实施。

我想就有关自治体之间财政能力差距的水平性调整提问。是不是可以认为并不是特别的水平性调整计划，而是有关国民最低生活水准，在用途上作为特定的国库支出金处理。

正是如此。

在演讲中提到促进都道府县合并的话题，是否可以谈一谈向道州制转轨的具体情况？

以现有国家省厅的地方分支为中心，都道府县在一定程度上下放权力形成新的自治体是一种可能。由于转让了部分财政支出权力，所以现在的地方整备局等可以作为“道州政府”开展跨地域的公共事业。将征税权转让给“道州政府”，使其可以自行调配财源。从这个意义上来讲，还可以设置财政局。如果由上而下的直线领导能够顺利进行就采用这种方式，如果自下而上的方式好也可以根据情况采用。由下而上的道州制先要在部分事务上进行合作。首先，以都道府县为单位实行统一行政服务的共同经营。想一想企业合并的情况就能明白，市町村的情况也是如此。一下子实现对等合并、完全统一不大可能。首先可以进行业务合作，从适应各地方的惯例常规做起。那么为什么自治体不这样做呢？没有人禁止自治体这么做。合并特例法的出台，使人们忽然感到这项法律的益处，于是就开始思考全面合并。先在部分业务上合作，将相互承担费用的自治体作为特别地方公共团体对待，这样即使不改变现行法律也可以进行。就像企业合并之前的业务合作那样。几个自治体先进行部分事务合作，然后逐渐扩大合作的范围，逐渐实现全面合并。到时候，唯一需要解决的就是选举权和决议权问题。由于部分事务合作并不要求居民直接投票，所以不会出现行政服务方面的争端，是间接统治责任。为了避免合并后的选举权、决议权问题，需要尽量缩短合并过程。都道府县之间要通过事务合作逐步完成整体合作。

关于刚才最后一点，与道州制相关的都道府县合并与市町村合并的话题有些让人混淆不清。

部分事务性合作是市町村层次的，与州道制相关的是都道府县。市町村合并是根本问题，都道府县层次的道州制问题是政策问题。前者较为简单，通过激励机制进行独立核算，面向居民的选择性支出只有居民能够收取，这样合并就可以迅速完成。小型自治体中居民已经没有能力养活更多的议员。这时居民可以选择自治体的合并。例如，法国有一些人口在2000人左右的小型自治体，那里的政府机关不是每天办公。学校的老师每周三下午到政府机关处理有关事务。即使如此，这些小镇也不愿意被附近的镇兼并，规模虽小仍旧自立。日本的市町村也不愿意被邻近的村镇兼并，但是却想向附近村镇要钱，不能实现完全的独立核算，这是一个很大的问题。总务省给地方一些激励，头脑灵活的人理解政府的意图开始进行市町村合并工作，但是对于责任较重大的部分却没有进行彻底。提到道州制，小型县在许多部分都较完善，采用激励机制有些勉强。但是，将道州制向目前的水平看齐又会如何呢？国家和自治体也许都有这种愿望，，还需要通过政策上的讨论来决定。

我曾经在地方政府机关工作过。就有关地方分权问题看上去似乎已经达成共识，但是日本国民是否达成真正意义上的共识，我认为还有一定差距。所谓地方分权就要允许地区之间出现差别，就要允许地区之间出现税金上的差异、服务上的差异、公共设施利用价格上的差异。某电视台曾经播放过一个反对地区间差异的专题节目。筑波某地区的水费，如果使用简易供水设施，费用为2000日元，非常便宜；而当地市政府运营的公共供水的水费则为9800日元。该专题节目认为这种差异不正常。地方分权不仅是地区之间存在税率上的差异，对公害的管理规则等等也会出现差异。提倡地方分权就要允许这些差异的存在。看了媒体的相关报道，我感到十分悲观。另外，最近有些人把警察作为国民最低生活水准的一个构成要素。战后，国家警察制度废止，警察归自治体管辖。一些固执己见的人将供水、教育等都算作国民最低生活水准的要素。那么，国民最低生活水准应该扩大到怎样的范围来考虑，是否能够接受地方分权的基本要求，这些应该在讨论征税权问题之前，在全体日本国民中间对地方分权的真正含义有一个正确的认识。

我对地方债的议论非常感兴趣。我从事财产估价工作，这项工作没有得到总务省的认可，还常常被认为是多此一举。发行两种债券，利率之间没有任何差别。但是，27个发行集团的利率虽然也是相同的，然而在辅助市场却不一样。由于出现差异，投资者就要求对这种差异做出解释，这时我们就要作为民间财产估价公司对此加以说明。从旧自治省来看，由于有暗中保护，所以就将出现的差异解释为流动性的问题。因此，为了解决流动性问题可以采用两种方法。根本的想法并不是通过地方上同业竞争的压力发挥作用而采用集团发行，所以您在演讲中的看法与当前总务省实际采用的方法不同。总务省保障27都道府县共同发行团体的利益。但是，其中有保证书，要求对各自财政支出和分配金额负责，不可将责任转嫁到其他都道府县。一般来说，保障由上边负责，保证书由下边来写，然而作为议会对策这里保证书却由上边来写，这是因为目前还没有形成由议会控制财政需要的思考方式。根据个别的财政状况，使用不同的评估方法，承认不同的发行条件，让市场做出最后的决定。集结成小团体就可以进行共同发行，这是并不需要什么保证书，如果要保障，可以直接向居民宣传，得到居民的认可。