养老金改革的长期与短期视点及剩余的选项

北尾早雾
  客座研究员

  日本以现在的征税方式实施的国家养老金制度是从1960年代开始正式启动的,在平均寿命不到70岁的当时,从65岁开始领取的国民养老金具有担保长寿风险的作用。建立在经济飞跃发展、以正式员工的父亲和家庭主妇的母亲为基础的家庭结构、终身雇用和论资排辈的工资、正常的出生率和人口增长等社会经济条件上的养老金制度,由政府提供在市场上难以高效率供给的保险,有效地发挥了作用。然而在这些前提一个接一个崩溃的现在,这个体系显然已经无法维持。

  随着平均寿命延长到85岁,国家养老金又被期待除发挥长寿保险作用外,还要支撑人们退休后长达几十年的生活。但是由于社会经济结构的变化,养老金制度也必须进行改革。而且从中期来看,还将遭遇更加严酷的财政困难。生育高峰时出生的一代人相继退休,出生率下降导致劳动人口减少,如图1所示,老年从属人口指数(20–64岁劳动年龄人口为100时老年人口的比例)在今后几十年内将急剧上升。2010年不到40%的比例在2040年将超过70%,2080年时将达到88%,预计其后老年人的比例也将继续维持高水平,100年以后才能回落至80%以下。

图1:老年从属人口指数(%)(国立社会保障·人口问题研究所根据对出生率和死亡率预测计算)
图1:老年从属人口指数(%)(国立社会保障·人口问题研究所根据对出生率和死亡率预测计算)

怎样避免40%以上的消费税

  老龄化带来的财政恶化并非全是由养老金制度引起的,健康保险、护理保险的一多半都用在老年人身上,医疗支出也急剧增加。如果以现行水平继续支付养老金和医疗费,大幅度增税就不可避免。世界首例急速老龄化引起了世界对日本的关注,近年来,使用一般均衡模型的许多研究成果相继问世。据南加州大学教授伊姆罗赫罗格等人研究,要想实现财政的可持续性,需要相当于总消费的30–40%的税收。笔者使用世代交叠模型进行研究的结果,发现如果维持现行社保制度,到2050年代时,保持财政均衡所需的消费税将高达40%,而且其后几十年都将在同样水平推移。亚特兰大联邦银行安东·布朗等人的研究也认为,如不改革养老金和保险制度,消费税将超过45%。

  在日本,把消费税从8%提高到10%成为牵动政局的大问题,上述这些研究成果在日本也许是不现实的。但是应认识到,这些数字显示出了日本面临着重大的财政问题。

  要想避免大规模增税,需要从长期视野出发改变政策,使其适应社会经济结构的变化,并为在不久的将来发生的老年人比例激增制定应对政策。作为长期改革方案,应考虑把现行征税方式的养老金制度改变为以公积金方式为基础的制度。例如,把现在作为社会福利养老金保险费缴纳的大约9%的工资改为有缴纳义务的个人养老金帐户上的公积金。帐户余额多少由个人负责,向比较稳定的资产投资,持续缴纳至开始领取养老金的年龄为止。不管性别、年龄、收入差异、正式员工、派遣员工、临时工等雇用形式和企业规模,凡是提供劳动的人都按照一定工资比例自动积累。因为是个人养老金帐户,所以即使调换工作或失业,余额也不会减少,也不需要办理复杂的制度变更手续。虽然由于工资的变化每年积累的金额也会发生变化,但只要投资没有大规模亏损,余额就不会减少,就可以按照个人一生工资的一定比例领取公积金。不过,考虑到有些人的公积金金额可能不足以维持退休后的最低限度的生活,因此需要把相当于基本养老金的部分作为国家经营的养老金,以某种形式保留下来。

  根据笔者的试算,实施这一政策,在最高峰时可以减少相当于20%消费税的支出。通过把征税方式改为公积金方式,不仅可以减少国家养老金的支付额,而且可以期待养老金帐户资产几十年的投资给资本带来利润,提高工资、生产和消费,增加消费税以外的税收。虽然政策的主旨是利用社会保障削减支出,但是从长期来看,还有助于搞活经济和提高社会福利。

长期政策之外还需要短期政策

  从长期来看,只有逐步向以公积金为基础的养老金制度过渡、提高开始领取养老金的年龄、以及通过减少支付额来减少政府支出和征税,除此之外别无良策。另外,还需要对今后几十年间老年人比例急剧增加的问题进一步采取对策。

  虽然2004年的养老金改革使根据宏观经济状况调整养老金金额的制度正常发挥功能,成功地削减了20%的支付额,但在今后大约50年期间仍然需要占总消费30%的税收。如果急速削减养老金金额不利于社会福利,或者在政治上做不到,那么就需要开创新的税收来源。现在安倍经济学正在推进的女性参加劳动和改善雇用条件都可以使税收增加,可以算作一个对策。不过工资一增加,养老金支付额也必然相应增加,虽然在短期内可以增加税收,但只要养老金制度本身不改变,从长期来看就会导致财政更加恶化,这就需要把基于长期视野的政策和短期内增加税收的政策分开,还需要同时齐头并进。像设置有效期限的美国H签证那样,引进具有特定技术的外国劳动力来日本就业是有效的政策,值得探讨。

  为了避免短期的一时痛苦而忽视中长期问题,只能使问题变得更严重,而且造成把问题全部扔给后代去解决的结果。我们应正确认识日本面临的财政问题,并及早地积极讨论解决问题的选项及其影响。

2015年5月21日登载

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