行政组织的经济分析——优缺点的比较衡量

　　1996年设置了行政改革会议之后，实现了中央政府机关的重组和特殊法人等的整顿合理化，迄今为止，行政组织的改革已经成为日本政策的核心课题。可以认为，今后将继续实施各种形式的改革。

　　当然，行政组织改革的目的在于使国民负担的成本降至最低，提高行政服务的效率。要实现这一目的，对于改变行政组织会有什么优点和缺点、在什么样的条件下会产生优点进行分析，是十分重要的。

　　鉴于此，本文想就现有的独立行政法人（以下简称“独法”）和设立监管企业的中间机构这两种情况的分析，介绍一下以经济学的一个领域的契约理论（contract theory）为基础的研究。

　　日本的独法制度是为解决国家或特殊法人的问题，于2001年4月作为行政改革的样板实现的。这个制度的目的是，在各政府机关的政策实施部门中，把没有必要由国家作为主体直接实施，但民间却可能不实施的一部分事务和事业分离出来，给予担任这些事务和事业的机关以独立的法人资格，以此来提高业务质量，使事务和事业具有效率和效果。至2009年8月底，有99个独法在运作。

　　这种独法制度具有以前的国家或特殊法人等行政组织所没有的下述特征：

• 中期目标的管理和评估（对于主管大臣决定的三～五年的中期目标，由外部委员组成的独法评估委员会进行客观的评估）
• 财务运营的弹性化（适用“独立行政法人会计基准”，允许接受不规定用途的运营费支付款，可作为内部保留资金或挪用）
• 组织和人事管理的自主性（公开招聘董事等，独法可以自主运营）
• 通过信息公开确保透明性（向外部公开有关独法运营的财务、业绩等广泛事项）等

　　对于这样的独法制度，赤井（2006）（注1）尝试进行了经济分析。赤井（2006）把具有上述特征的性质归纳为：（一）通过明确目标＋计划＋政策评估来担负解释责任（信息公开）；（二）对投入的裁量权；（三）激励机制契约。在此基础上，用契约理论的词语来整理和考察独法体制的特征。下面简单介绍一下赤井（2006）的分析结果。

　　首先，如果从政府（管辖机关）看来，独法的业务主要依存于无法观察的投入（独法的自发性努力等），那么独法化就比现有的行政组织优越。独法制度的意图是，通过外部对可观察的产出（例如经济产业研究所，是指发表论文数、举办会议数等）进行评估，并保证财务运营弹性化等独法的优点，来激发无法观察的投入，同时实现高效率的行政服务。因此可以说，如果行政服务业务的质量受实施主体的努力程度左右的比重很大，则适宜实行独法化。另一方面，如果行政服务只需可观察的投入（例如劳动者人数和运营资金）即可完成，会怎么样呢？这时只要作为现有行政组织的国家直接决定有益于社会的投入水平即可。与此相反，如果让独法决定投入水平，则有可能与社会期望的水平不一致。

　　此外，独法如果对风险很敏感，则现有的行政组织更为优越。如果实施基于成果的激励制度，那么万一没出成果时，就会受到削减运营费支付款等处罚。如果独法与风险完全不相容时，就会失去激励机制契约的意义。实际上，由于很多独法都是由国家或特殊法人转变而来的，为了发挥激励制度的效果，重要的是完善使独法能够经得起风险的环境。

　　从上述赤井（2006）的分析可以知道，引进独法制度未必可以提高社会福利，存在着所谓优点和缺点两个方面，而且有赖于条件。当然，应该注意到，不能根据这个分析来论述个别的独法或整个制度的可否。不过有必要在充分了解这些优点和缺点的基础上，推进制度的运营。

　　下面介绍一下根据同样契约理论对行政组织进行分析的Ida and Anbashi（2008）（注2）的研究。Ida and Anbashi（2008）提出的方案是，对行政组织实行分权化，设立中间机构，这个中间机构对企业进行监管。作为这种方案的实际事例，可以举出创设电力产业的送配电等业务的支援机构（注3）。下面省略理论上的分析，只叙述直观的结果。

　　对行政组织实行分权化，将监管企业的权限委托给中间机构的理由，是因为中间机构可以雇用众多该领域的专家等，一般来说，监督企业的能力很高。比起行政组织直接监管，能够更正确地看出企业的成本结构等。因此，设置中间机构的优点是可以准确地监督和管制企业。

　　另一方面，行政组织将权限委托给中间机构的缺点是什么呢？第一，中间机构会谋求自身利益的最大化，可能采取背离社会整体福利最大化的行动。假如行政组织直接监管企业，会采取给社会整体带来福利的方法（虽然也存在行政组织谋求自身利益最大化这一定式，但是在这里假定行政组织是善意的经济主体）。但是中间机构既然是被授予了权限，就不是行政组织。如果中间机构是与企业相同的经济主体，就可以认为，其首先会谋求自己的利益最大化，发生偏离提高社会整体福利的现象。第二，与受监管企业的成本结构不明确一样，中间机构是不是做出正确努力的高效率经济主体，在让其实际上对企业实行监管以前可能无法判明。中间机构在监管企业时，是做出了正确而充分的努力，还是只做出了极小的努力，事先无法知道。如果中间机构是个只做出了极小努力的经济主体，就需要为企业监管付出高成本，这可能成为社会整体的负担。第三，反过来如果中间机构是高效率的组织，那么行政组织为了做出回应，就有必要给予某种补偿（这种补偿称为“信息租金”）。如果没有这种补偿，中间机构就会放松努力，反而有可能使企业监管成本增加。对中间机构给予一定程度的补偿，在制度设计上是必不可少的。

　　从上述可见，行政组织设立中间机构，当然应在优点大于缺点的情况下。

　　本文通过介绍赤井（2006）与Ida and Anbashi（2008）的研究，说明了行政组织的存在方式会伴随着某些优点和缺点，应对此予以充分考虑。

　　有关行政组织的理论研究，近年来在一些领域出现了迅速的进展，推导出各种经济学上的含意。特别是把激励制度纳入行政组织的研究非常盛行。不可否认，除了研究之外，作为这些研究成果的结果，在实际上推进行政组织高效化的制度改革也取得了进展。

　　关于行政改革，“大政府”和“小政府”二者择一式的论述很多，然而重要的是追求高效发挥作用的行政组织。在改变行政组织时，需要预测当给予其什么样的激励机制时，行政服务的实施主体会采取什么样的行动，并预先冷静地掌握存在什么样的优点和缺点。要改变行政组织，一般来说，会伴随着巨大的成本，因此应有效利用经济学方面的知识，事先做好充分的“思想准备”。

　　进而言之，在学术领域，不仅定性型理论研究，而且关于行政组织的应有方式，也期待着进一步开发出可进行事后定量型验证的分析方法。