中央银行的政策目标是透明度的原点
中央银行政策目标的明确性可以说是金融政策透明性的原点。最近有很多针对日本银行金融政策的批评,如果追根究底,实际上都是针对日本银行的政策目标不明确的状况。各发达国家的中央银行往往尽可能简明易懂地向市场宣布金融政策的目标,由此对政策运营进行说明,努力保证金融政策的高度透明性。通货膨胀目标制度就是一个典型的例子。中央银行承诺实现以客观数值表现出来的通货膨胀率,每天对政策运营的说明也几乎都是一元性地从实现通货膨胀目标的观点来进行说明的,结果一个特征就是金融政策能够比较容易地得到市场相关人士的理解。
根据日本银行法,日本银行的政策目标为:“通过寻求稳定物价的手段为国民经济的健康发展提供帮助。”(第2条)。另外,作为政府与日本银行共有的经济政策的基本方针的“骨太方针(Honebuto Policy)”中写入了政府与日本银行一起实现“在物价稳定的基础上以民营为中心的持续性经济增长”的宗旨。但是这些政策目标都是非常定性式的,对于理解金融政策的运营不能提供有效的视点。
日本银行在2006年3月,从提高金融政策透明度的观点出发,作为对“中长期物价稳定的解释”,由政策委员提出了消费者物价上升率(不包括生鲜食品)0%~2%的通货膨胀率。但是这一数值并不是政策目标,同时也不是像欧洲中央银行那样作为政策目标对物价稳定进行定义,而是一个很难定位的东西,在每次决定政策的会议上也不作为决定政策的主要判断材料。实际决定政策的主要依据是被称为“两大支柱”的物价和经济形势的综合判断以及对风险前景的考察,但很难说这一思路已经得到了市场相关人士的充分理解。
中央银行的政策目标与通货膨胀目标
对于由日本银行引进某些政策目标等问题存在各种各样的讨论,在这里就从中央银行提出政策目标方式的角度来探讨一下。在因通货膨胀目标制度而闻名的英国,不仅在财政部长给予英格兰银行总裁的委任状(Remit Letter)中明确写明英格兰银行应实现的通货膨胀率,而且指出该政策目标的首要任务是稳定物价,在此之上协助以就业最大化为目标的政府经济政策,以这样的形式提出了政策目标的优先顺序。因此,英格兰银行以通货膨胀率为单一政策目标就不会在和政府的关系中发生任何问题。与此相比,美国联邦储备委员会(FRB)的政策目标则是“就业最大化与物价稳定”,在“就业最大化”与“物价的稳定”之间并不存在优劣等级的问题(被称为双重命令Dual Mandate)。美国国会经常对FRB优先物价稳定胜于经济景气和就业的做法予以牵制,FRB为防止国会介入也不得不实行微妙的调整。这也就是为什么即使在提倡通货膨胀目标的Bernanke主席及Mishkin委员的领导下,FRB至今也没有提出理想的通货膨胀率的原因之一。
那么日本银行的情况又如何呢?1998年日本银行法大修订的时候,在“关于修订日本银行法的理由报告书”中,对“货币及金融调整的基本方针”有如下记述。
日本银行的最重要的目的是寻求“物价稳定”。在寻求这一目的时,日本银行的金融政策的运营应该以通过寻求物价稳定为“国民经济的健康发展”发挥作用为基础。 但是,日本银行如果仅仅致力于稳定物价还不够,以物价稳定为基础,日本银行还应对国民经济的健康发展发挥作用,实现灵活而明确的金融政策。 (中略) 进一步,即使在一般物价水平稳定的情况下,也会出现地价、股价的高涨和暴跌,有可能对国民经济产生深刻的影响,正如过去的经验所显示的,日本银行也有必要对资产价格的变动予以关注。
从这一理由报告书中可以看出,日本银行在被赋予金融政策的独立性时,并不是将物价的稳定作为单一的政策目标,而是还被要求持有综合视点,对持续的经济增长和资产价格的动向等也要加以考虑。在屡屡强调日本银行相关人士的综合判断以和灵活性的背景中,可以认为体现了这一修订日本银行法的精神。
有必要对政府与日本银行的金融政策目标进行重新整理
对以综合判断为基础的金融政策进行通俗易懂的说明并不是一件容易的事情。FRB一直按照Dual Mandate从综合的视角对政策运营进行说明,这一成功的背后是由于Greenspan前主席具有卓越的与市场对话的能力,以及在15年间大体上实现了经济稳定增长的FRB从市场中获得了深厚的信任。
日本银行对它认为理想的通货膨胀率做出更为明确的提示,以及为实现这一目标做出的承诺,对于进一步提高金融政策的透明性是有效的。但是从上述情况来看,在这样议论之前,有必要在经济财政咨询会议等场合重新整理金融政策目标,确定优先顺序,由政府和日本银行明确表示共有这一结果。在这种情况下,明确现在暧昧不清的金融政策的独立性范围也非常有必要。即便是政策运营上的高度独立性得到保障的英格兰银行,作为政策目标的通货膨胀目标的设定也是由财务大臣单方面进行的。
明确中央银行的政策目标意味着中央银行与政府两者在宏观经济政策上的职能分担和责任范围得到明确确认。假如将稳定物价作为日本银行的首要实现政策目标,那么日本银行就要担负起摆脱通货紧缩实现期望的通货膨胀率的责任,而政府则要负担起持续经济增长及重建财政等根本意义上的责任。确立政府与中央银行不相互做替罪羊的、负责任的政策运营,可以说是实现金融政策的高度透明性的一个前提条件。