电子政府和隐私安全

安延申
经济产业研究所 顾问研究员

  当RIETI宣传部委托我就最近保护隐私权的争议写点什么时,我从直觉上感到有些“不妙”。因为,我对日本媒体有关隐私权保护问题的论调很有反感。如果让我发表意见,那写出来的东西将会与大多数媒体的言论针锋相对。以前当小泉改革被炒得沸沸扬扬的时候,我曾在某网站的电子杂志上发表了批评田中真纪子的文章,结果被卷进一场意想不到的反驳邮件风暴。尽管本人是抱着自己的信念进行写作,遭到批判也算不了什么,但是我却没有时间对那几百封邮件一一进行反驳,考虑到一味保持沉默也难免得罪读者,于是我通过电子邮件稍作了些反驳。这下可好,更多的、成倍的反驳邮件纷至沓来,最后我也懒得去进行反驳了。总之,和众多的媒体作对,对精神卫生非常不利。

  但是, RIETI的池田研究员等却在勇敢地参与辩论,最近,池田研究员经常出现在通信放送问题大辩论的漩涡中心。想到大学时代池田研究员和我还在同一年级,我不能一个人服老啊!再想到RIETI是好意约稿,自己也应该多少学着点池田研究员的干劲,于是我欣然接受约稿,敲起了键盘。

有关法律争议的复杂性之一 关于个人信息保护法案

  仔细回顾一下目前日本有关保护隐私权和国民基本信息网络问题的争议,就可发现这场争议进行得格外复杂。在这场辩论中,以下3个法案成为重要的里程碑。

  • 居民基本注册法(日语原文:住民基本台账法)的部分修正法律(即国民基本信息网络法,1999年8月12日成立)
  • 个人信息保护法案(2001年3月27日提出)
  • 关于行政机关及独立行政法人持有的个人信息保护法案(2002年3月14日提出)

  如何保护网络上的个人信息问题,数年前就已经成为一大政策性课题,美国和欧盟(EU)之间也为此展开了争论。EU个人信息保护指令(1995年 EU指令95/46号)中的相互主义条款作出了“对没有实施和EU同样程度的个人信息保护制度的国家,在和EU进行网络信息互换方面,将不给予国民待遇”等规定,这些规定引起了国际上的争议。以上所列的“个人信息保护法案”,就是基于这种国际趋势而拟定的。

  法案对“明示收集个人信息的目的”、“原则上禁止使用于其它目的”、“根据个人要求公开信息”等作出了规定。光看这些内容,从某种意义上说,是理所当然的,似乎不存在任何问题。但是,规定的这些义务,将有碍于新闻机构的报道自由、国民知情权的履行,有人对其结果是否会引起国家对信息的统制提出了争议。比如,新闻机构就国会议员或官僚的腐败进行追查采访时,是否会根据个人信息保护法被要求公开信息、或者以侵犯个人隐私为由遭受来自政府方面的压力呢?

  实际上,法案将以下机构排除在法律的适用范围之外,规定以下机构可根据自己的准则采取个人信息保护措施。

一、 放送机关、报社、通信社、其它报道机构:用于报道的目的
二、大学、其它学术研究机关/团体、及其从属者: 用于学术研究的目的
三、 宗教团体:用于宗教活动(包括其相关活动)的目的
四、政治团体: 用于政治活动(包括其相关活动)的目的

  若这样,似乎就不存在什么问题了。但是,有人又提出那些“灰色”领域怎么办呢?比如,那些不从属于特定“机关”而以个人形式开展工作的新闻工作者,还有周刊杂志社等,是否也可以不受此法的约束呢?自由新闻工作者、作家、写真周刊杂志等杂志媒体,成了反对该法案的急先锋。而(已被排除在适用对象之外的)读卖新闻则发表独自的修改提案,主张应该使该法律成立,结果遭到了舆论的严厉批评。据最近的报道,现在日本政府正就该法律的修改工作进行进一步探讨,比如加进“不妨碍表现自由”等文字,将用于“文学目的”也排除在法律适用范围之外等。

  明知会得罪一些人,但我还是要说,我觉得这是一场“程度问题”的争论。到底什么范畴属于报道、什么范畴属于文学呢?我们能从外形上进行区分吗?本人也曾在几家媒体发表过拙文,莫非我也算个新闻工作者(我自己可不敢这么想)?最近,在和美国ITAA(全美信息产业协会)的哈里斯o米拉(Harris Miller)会长交谈时,他曾向我介绍:“在美国,原则上被排除(在法律适用范围之外)的是'报道机关',而不是个人。就在前些时候,在美国法庭,曾就一著名新闻工作者的采访活动是否属于'报道活动'、以及隐私权保护问题展开了争辩,最后法庭的判决是'否'”。 无限扩大不受法律约束对象的范围,容易导致道德观念低下。由法律规定大原则和大框架,至于个别解释上的争论则由法庭作出裁判,这似乎是最为理想的方式。有些媒体到前些时候还大肆主张“保护隐私权”,可一旦自己很有可能成为其限制对象时,就立即大声嚷嚷“我们不应受约束!”“全面反对!”“撤回法案!”等,至少我对将这些媒体全部视为例外是否正确表示怀疑。对国家事先确定“是否属于报道”的可靠性,本人也抱有疑点。另一方面,每个媒体报道机构在个人信息保护方面是否真的不存在问题呢?我对无条件的法律适用范围除外反倒感到忧虑。我觉得媒体报道机构应该建立“能够被提到法庭进行裁判”的机制。

有关法律争议的复杂性之二 关于行政机关及独立行政法人持有的个人信息保护法案

  该法案使事态进一步趋向复杂化。为了制定民间机构以及行政机关的个人信息处理规则,1988年,日本制定了“行政机关持有、用于计算机处理的个人信息保护法”。关于行政机关及独立行政法人持有的个人信息保护法案则以对该法律的全部内容进行修改的形式而拟定。

  实际上,该法案中有规定:“在执行法令规定的主管事务所必需的范围内、内部利用持有的个人信息的情况下,被认可具有适当理由时”,行政政府可将个人信息利用于原有目的之外。作为本法案的惩罚条例,只有“对以虚假事由或不正当方法获得个人信息公开者的惩罚条例”,其覆盖范围不如个人信息保护法案广(或许是公务员一般法令中对严守业务机密已有制约的缘故)。似乎对“政府”的限制比对民间要松一些。

  有关这一点,可能会产生各种各样的争论。在欧美国家,当关系到国家安全时,似乎允许相当广泛的信息被利用于目的外(即其他目的)。而日本对国家安全、安全保障一类的词汇,则显得格外敏感。或许正因为如此,才只能制定出这种一般性规定吧。不过,在防卫厅对根据信息公开法要求公开信息者偷列黑名单的事件被曝光后,问题变得更为复杂。尽管是我个人的意见,但我认为不应该把国家的安全托付给那些在不明要求公开信息者身份的情况下,就忙活着提供信息的衙门。至于一边称要“调查、公开”事实,一边却隐匿事实真相这一点,是无法解释的,反正国家机关都是这样。一定有越来越多的人认识到目前的法律还不够完善,还不足以能够防止类似事件的发生。

有关法律争论的复杂性之三 居民基本注册法的部分修正法律

  话题回到最前面的国民基本信息网络法。国民基本信息网络原本是为了与互联网时代、信息数字化时代相适应,为使居民不受时间、地点约束,能够更为便捷地办理各种行政手续、享受行政服务而构思的。作为其基础,居民的基本信息将实现数字化,并通过网络在日本全国范围实行信息的交换和提供。这一构思形成后,1999年日本通过了居民基本注册法。但是,由于通过网络交换个人信息涉及到个人信息保护问题,所以制定个人信息保护法成为当务之急。这次由于个人信息保护法案被束之高阁,许多人认为应该停止原定于今年8月5日启动的国民基本信息网络化计划。而且,目前又出现了一些在99年成立法律时并没有经过充分讨论的问题,比如网络安全问题、技术规格问题等。尽管就这些重要的网络技术问题展开讨论并不是坏事,但为什么事到如今才发现这些问题呢?现在连事情的因果关系都有些搞糊涂了。可事情为什么会变得如此错综复杂呢?

  首先是因为国民基本信息网络化的结构不够完善。尽管它是为适应网络时代要求,为提高各种行政服务的质量而构思的,但由于对隐私权等问题的争议较多,国民基本信息网络实际上成了一种采用专用线路和VPN(=Virtual Private Network)的“封闭式”网络,普通国民和企业无法通过互联网获取其数据。而且,可利用其数据的行政手续等也已被限定为总务省规定的特定业务。也就是说,它成了仅限于行政机关利用的内部网络。为发挥网络的便捷性而构建的系统却脱离了网络。或许会有人提出仅仅为了能在异地(居住地以外的地区)获取居民证,是否值得投资几百亿日元(光每年的维持费用就达几十亿日元)构建这种网络?而且,尽管有关方面解释说“隐私保护和安全措施完善”,可这种说法也未必能使人信服。也就是说,国民基本信息网络化是个“非常不彻底”的构思。

  本人认为,像居民登记这种数据,如果是在目前的安全技术条件下进行交换,对个人来说并不存在什么问题。对我来说,能足不出户即可24小时办理印鉴登记、税金申报、搬迁手续等的便捷性更具有吸引力。说句不负责任的话,我认为,如果纳税情况等信息也能够通过ID进行检索列表的话,那么逃税的人肯定会减少。税收增加后,我们的负担不也会减轻吗?当然肯定也会有人讨厌这种方式。互联网原本是尊重“个性”的网络。只因国家采取强硬措施,才出现这样那样的问题。要是采取由国民任意选择的方式将会怎样呢?让国民自己选择是否实行居民信息的数字化,愿者则可充分享受国民基本信息网络化的便捷性,不愿者则请多少忍受一些不方便。这样,网络的安全性也能通过实际运营而得到证明。而且,大家也有可能感受到数字化和网络化的优势。其结果,或许能构建出比目前这种不彻底的网络价值更高的国民基本信息网络。

媒体限制问题和行政的虚伪性

  民间机构、行政机关的个人信息保护问题和媒体限制问题、甚至于政府不信任问题的(有意的?)混为一谈使问题变得更为错综复杂。关于怎样使媒体排除在个人信息保护法的适用对象之外的问题,已有过各种议论。但是,日本媒体的报道却有意将报道机构的个人信息保护问题替换成媒体限制问题。可能不止我一个人认为日本媒体并无资格那么积极地主张自己的正当性吧?行政机关方面也存在问题。很难说政府对防卫厅偷列黑名单事件的处理很恰当,并且政府反对采纳惩罚条例的理由也难以令人信服。如果政府将约束自己的纪律予以明确公开,那么对媒体主张的妥当与否也就有可能进行公开辩论了。这样的话,政府可望在一定程度上得到国民理解。但是,不容否认,至今为止政府给人的印象一直是在逃避争论。这次个人信息保护法案没有得到通过,何不将此看作是为展开进一步辩论提供的绝妙时机,积极投入辩论呢?因为从上次曝光的防卫厅偷列黑名单事件中,就已经很清楚地看出光是听取执政党意见、只要法律通过就行的做法,现在已经行不通了。

2002年7月16日

2002年7月16日登载

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