危机后的产业政策
——以企业的新陈代谢为核心

　　受前年秋季的世界性金融经济危机的影响，各国政府不仅采取了金融和财政政策来稳定金融市场和创造总需求，而且为了支援产业和企业，采取了各种各样的政策。在日本，前不久在政府制定的《新增长战略基本方针》中，也加进了环境和能源、健康、旅游等许多产业政策性的因素。笔者想根据在去年底参加的"经济危机与产业政策"研讨会（经济产业研究所主办）上与国内外专家和有识之士进行的讨论，对政府参与的方式阐述自己的见解。

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　　从1980年代中期至90年代初，日本的产业政策受到了国内外研究学者的高度关注。小宫隆太郎先生发表了《日本的产业政策》等研究成果，笔者也对高速经济增长时期的政策税制和财政投资融资的效果进行了实证研究。通过这些研究，证实了各种"市场失败"的存在，从而使产业政策能够成为有效的对策。但是另一方面还发现，日本的产业政策对高速经济增长的作用并没有一般认为的那么大。其后，有关新产业组织论和新贸易理论等显示出产业政策的有效性的理论前提条件，及在现实中适用的局限也得到了梳理。

　　另一方面，在日美结构协议等谈判时，日本受到了美国的强烈指责，认为日本的产业政策旨在振兴特定的产业，是不正当地提高竞争力的政策。自此以后，日本实施产业政策的态度变得越来越慎重。在推进重视市场功能和民间主导政策的同时，由于日本经济陷入泡沫破灭后的长期萧条，对产业政策的关注也不断减弱。

　　在这种情况下，最近，在开发经济学领域，美国哈佛大学的罗德里克（Dani Rodrick）教授重新强调了发展中国家产业政策的意义，使对产业政策的关注再次出现了高涨的趋向。在去年6月世界银行的发展经济年会上，"产业政策与经济发展"成为一个主要议题。在欧美发达国家，实际上也一直实施了以补贴技术开发和中小企业对策为主的产业政策，但由于世界经济危机，而转为采取史无前例的针对个别企业和产业的政策。

　　在美国，政府把陷入经营危机的通用汽车公司和克莱斯勒汽车公司的股份收归国有，2009年根据美国复苏与再投资法，实施了向电动汽车用蓄电池的研究开发支付补助金、及购买外接充电式（plug-in）混合动力汽车的税收抵扣等措施。

　　在法国，创设了向重要产业投资的战略投资基金（萨科齐基金），以约定研发环保汽车为条件，向国内汽车生产厂商出资或融资，提供补助金及债务保证。在德国，除对购买新车提供补助和实行"坏帐托收银行"制度外，还扩充了通过德国金融复兴银行进行的融资和债务保证制度，在政策上扶持造船业和汽车产业等。

　　在日本，也实施了应对危机的融资等稳定金融市场的对策，除此之外，还根据产业活力再生法修正案，由日本政策投资银行向尔必达（Elpida Memory）公司出资，扩大对环保汽车和环保家电的需求，创设产业革新机构扶持环保能源、生物等领域的开放型创新等。最近，还在计划由企业再生支援机构出资救助陷入经营危机的日本航空公司。

资料来源：经济产业研究所　根据"经济危机与产业政策"研讨会资料等制作

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　　各国的产业政策分为两种：一种是对因受到巨大的外来冲击的影响而陷入经营危机的企业进行限时性扶持；另一种是对未来增长领域进行前瞻性扶持。本来可以顺利发展的企业，由于受到巨大的冲击，营业额暂时锐减时，给予紧急扶持是必须的。但是，如果不断扶持衰退产业，就会成为延长老化企业（在结构上不断衰退的企业）寿命的政策，只能加重财政负担，造成产业结构转型滞后。

　　也就是说，从专业的角度对产业或企业进行严格筛选的"鉴别力"功能非常重要。在扶持日本航空公司的问题上，制定能与外国竞争的经营战略，以重振企业为目标的视角也是非常重要的。而且不可忘记，如果政策不能惠及日本未来的经济增长，仅有短期效果的话，那么只能带来财政赤字的增加。

　　危机时的政策由于受到时间上的制约，具有紧迫性，所以难免鱼目混珠。但是，如果由于受到巨大的冲击而陷入流动性危机时，则有必要从金融方面着手扶持。雷曼冲击以后，各国都再次认识到了这一必要性。由于各国实施的紧急对策，世界经济已经触底，现在需要冷静的政策评估和筛选。

　　例如，之所以对面临金融危机的金融机构、产业和企业实施限时性扶持政策，是因为金融市场功能不全这一"市场在发出正确信息方面的不健全性"，即金融市场的证券化商品的提供者提供了风险过高的商品，在宏观上极大地动摇了金融市场本身。像本次危机那样，经济环境一旦发生骤变，产业和企业未来的不确定性就会异常增高。在这种情况下，如何执行政策方面发挥上述"鉴别力"的功能非常重要。

　　我们应该关注近年发展起来的企业再生交易这一提供"鉴别力"功能的主体。这种交易通过资产审核和业务整顿消除企业或产业未来中的不确定性，使市场环境整体得到改善，从而发挥公共政策性的作用。在向中小企业紧急融资方面，政府金融机构的业务一线以"鉴别力"做出判断尤为重要。

　　由于政策的对象范围和实施期间不当，有可能像老化企业问题那样，阻碍市场的新陈代谢功能和中长期的经济增长。也就是说，需要权衡短期的必要政策对长期效率性的影响。另外，为避免扶持陷入道德风险，需要考虑到政策设计和执行方面的各种要素。例如，在法国和德国的债务保证制度中可以看到，法国把保证的上限定为70％，德国也以80～90％为上限。如果政府100％全部保证，就很有可能使民间金融机构失去对融资的鉴别力。

　　对太阳能发电、环保汽车、生物医药品等长期增长领域的扶持也一样。环境问题是一个市场失败的反面教材。另外，在研究开发方面，众所周知，由于技术的溢出（波及）效应给社会带来很大的方便和利益，所以会陷入投资过小的"市场失败"。此外，在新增长产业方面，由于需要政府和产业在完善相关基础设施、标准化和培养人才等各方面进行协作，所以容易发生协调失败。

　　许多国家，为了使自己的技术作为世界标准得到公认，争取采用按照本国的企业习惯现值会计等而积极努力，大力提倡官民协作的必要性。另一方面，如何执行政策才能保持组织的效率也是一个议题。例如，关于上述产业革新机构，可以采取在一定期间内设立独立于政府的组织，集结多种多样的"鉴别力"来决定投资的方法。如果不实现人才流动化，有期限的机构就无法招聘到优秀人才，制度上的措施也不起作用。

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　　以金融危机为契机，政府的作用得到了重新认识，但是如今政府背负巨额财政赤字，需要对引进和管理民间资金的组织设定期限，并对费效比展开事后验证。这就要求通过信息公开，建立相关计量分析体制，用以进行政策的短期效果以及促进经济增长的长期效果的分析。

　　政府没有扶持衰退产业的财政余力。政策必须是长期的增长战略，而且必须侧重于带动未来税收增加的领域。通过定位为小政府的官民资金融合，使政府能够以最低成本再次推动经济增长，带动税收的增多。为此，政府的经济增长战略需要前瞻性的扶持政策。