PFI的现状与评价

日期 2007年2月28日
演讲者 井熊均 (日本综合研究所执行董事,创发战略中心主任)
主持人 谷本桐子 (RIETI网站编辑主管)
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摘要

  PFI(Private Finance Initiative)法生效七年来,迄今为止已经有200件以上的公共事业运用民间的资金、技术、经营方法等得到实施,但是事业规模本身还仅仅占全部公共事业市场的1%。日本综合研究所的井熊均先生就日本引进PFI的现状,对其成果与课题进行了分析,与此同时,关于今后的方向,他还指出了改善事业承包企业的选定过程与改善公共团体的采购体制的必要性。

日本的PFI至今还以“表面秀型”事业为中心

  井熊先生介绍了自1999年PFI法确立实施以后的情况,对PFI的认知度甚至渗透到了小规模的地方自治体中,而且经过对该法的数次修改,该制度变得越来越具灵活性。作为引进PFI的成果,例如促进了公共设施的简朴化,为在完善设施和维持管理费两方面削减成本做出了贡献,而且,由于通过PFI实现了向民间的风险转移,还可以削减公共团体潜在的财务负担。

  但是,2002年以后,PFI的件数达到每年50件左右的峰值,仅达到占公共投资全体估算市场的1%就裹足不前。井熊先生指出,特别是在上下水道、教育设施等财政规模很大的领域,PFI的普及非常迟缓,他认为:“在日本的PFI中,有很多在建筑物建好以后只简单地进行维修的'表面秀型'事业,独立核算型及附加价值高的事业很少。”

  井熊先生指出,这是由于日本对PFI的引进与英国在国有企业民营化、普及公共事业的外包之后引进PFI的情况不同,日本是在紧急经济对策中作为弥补资金不足而提到了PFI,在此之后,由于依照先外包后民营化的顺序推进,所以民营企业没有积累起外包的经验,这就使得运用PFI所需要的市场发育迟缓。

通过灵活的外包,进行切实的企业生命周期管理

  井熊先生以市场规模很大的公共服务事业中PPP事业最为普及的废弃物处理事业为例,对现在的PFI中存在的问题进行了分析,列举出以下四点。

  第一,在废弃物处理领域,由于处理技术的高度发展和其他公司很难应对处理设施建造公司的独自技术,所以建设与运营通常是由同一家企业完成,这就存在事业的持续性依赖于处理设施建造公司的信用的倾向;第二,废弃物处理的政策目标虽然是减少垃圾的数量与回收利用,但从PFI的观点来看,由于维持开工率是非常重要的,所以就会产生政策目标与事业条件的偏离;第三,一方面最近处理设备的使用寿命从原来的20年左右延长到30年,设备的寿命在延长,另一方面由于很少民间企业能够承受住30年的长期风险,所以必须以长期持续为前提来考虑事业的框架;第四,在行业重组的进程中,必须构筑以处理设施建造企业以外的第三者来运营为前提的事业形态。

  井熊先生指出:“应该改变必须由建造公司维持管理处理设施的观念,配合事业的目的,由灵活搭配时间、方式的外包来进行企业生命周期管理。通过外包还能够降低在与同一企业签订长期随意合同中容易产生的高成本。”

对有吸引力的PFI市场的建议

  接着,井熊先生提到了引进PFI给公共事业承包企业的选定工作带来的变化,为扩大引进PFI提出了建议。

  迄今为止的公共事业虽然有很多设定了详细的“规格要求”,但在PFI中采取的是仅仅提示基本性能,而详细的方式则委托给受托人的“性能方式”的订购形式。在PFI中,由于民间关于质量部分的裁决权变大,所以必须采取Value for Money(资金价值)的思路,计算出相对质量投资的成本比率,对非价格因素也进行评估。因此几乎在所有的PFI选定工作中,都引进了综合评估方式,以质量和价格双方作为标准。井熊先生对这种方式带来对非价格因素进行评估的普及,给予了高度评价。

  另一方面,井熊先生指出,通过引进综合评估,在关于非价格因素的选择标准以及价格因素与非价格因素的评估比重的决定方式等方面,有必要确保客观性。另外,他还指出,在综合评估中,如何避免重点事项被埋没也是非常重要的,与此同时,还有必要探讨在对非价格因素进行评估时,标准应该细到什么程度。

  井熊先生指出,像现在这样通过一次招标来选定承包企业的方法,很难对民间企业的能力给与恰当的评估,他认为应该像欧盟那样,在招标中引进对话环节,使应征者能够正确地把握招标者的意图,同时招标的一方也有必要努力汲取个别企业在创意上花费的工夫。而且,他还建议通过引进多阶段选定的方法,一方面可以减少应征者准备投标的负担和未能中标时的损失,同时也能够减轻选定者一方的负担。井熊先生指出:“如果未能中标时的成本过大,那么市场本身就会缩小。有必要努力抑制过量的招投标成本。”

  此外,在致力于完善采购体制方面,他认为:“在设定、选定和评价采购标准时,选定者一方有必要广泛收集信息,为此必须设置以此为目的的收集和分析信息的专门组织。”

从融资视点评估事业非常重要

  在回答问题时,对PFI在资金方面的准备工作进展到哪一步了的问题,他回答道:“与PFI开始的时候相比,最近已经能够处理民间金融机构的长期融资,这可以说是一个进步,但公共团体一方还没有从融资的视点来进行事业评价。今后对从民间筹措资金进行包括风险在内的融资评价是不可或缺的,在该领域还存在很多课题。”

日本语原文

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