日本与GATT/WTO体制

主持人:

　　今天前来演讲的荒木一郎先生于1983年进入通商产业省工作以来，一直活跃在通商政策领域。尤其是1995年WTO建立以来，荒木先生一直担任该事物局法律部法务官，于1998年离职。回国后，担任通商政策局公正贸易推进室室长，处理各种纠纷案件（加拿大汽车管制、美国热轧钢板反倾销税等），使日本能够通过WTO解决纷争。同时，在中国加入WTO的谈判中起到了举足轻重的作用。在如此繁忙的公务之余，荒木先生还活跃在学术界，在最近出版的《中国与世贸体系》（英国剑桥大学出版社）一书中，就中国的贸易技术壁垒协议（TBT）有关问题发表了看法。2001年起在RIETI担任研究调整主任兼高级研究员之职，之后于今年7月开始担任横滨国立大学研究生院国际社会科学研究科副教授。今天，我们想请荒木先生就日本通商政策的历史和政府内部的责任分担等问题进行演讲。

　　首先，我想给日本的通商政策做一个历史定位。佩里率舰队来到日本是1853年，到今年刚好150周年。日本的近代通商政策正式开始于1858年日美修好通商条约的签定。1860年为交换批准书日本使节团乘咸临号赴美。这一时期，日本与荷兰、俄国、英国和法国签定了同样的条约，称为安政五国条约。这些所谓"不平等条约"（日本被剥夺领事裁判权、关税自主权），与中国和列强之间签定的条约内容相仿。根据这些条约，日本不可向以上五国征收超过货物原价5%以上的进口关税。后来，明治新政府努力要求修改条约是众所周知的事实。但是从经济效果上来考虑，不拥有关税自主权却没有什么不好。为什么这么说呢？与19世纪的美国、德国不同，由于日本没有关税自主权，无法通过高额关税制度来保护国内的产业，所以一开始就通过出口轻工业品等占有优势的产品打开通往工业化国家之门，故此，没有关税自主权反而可以说为日本的近代化作出了贡献。1911年虽然恢复了关税自主权，但日本也没有马上实施贸易保护政策。第一次世界大战后以及关东大地震后的经济衰退时期对"奢侈品"征收高额关税，但是尚未到实施所谓"以邻为壑"政策的地步。因此，我认为"不平等条约"为日本的近代化作出了巨大的贡献。由于同样的"不平等条约"是当时亚洲没有沦为殖民地国家（中国、泰国）的共同特征，并不是日本独有的特殊性，所以在历史上日本不是一个高关税国家。

　　20世纪20年代是美国最为兴盛的时代，而日本处于经济动荡之中。在通商方面贯彻"币原协调外交"路线，自由贸易是当时的基本方针。但是，始于1929年纽约股市大跌的世界经济恐慌，使日本在出口上找到了活路。由于要开拓新市场，必然会引起贸易摩擦。1934年举行了日印会商谈判。表面上是印度，其后有英国曼彻斯特的纺织业者作后盾，最终日本不得不对棉织品实施主动限量出口。这可以说是日本的首次主动限量出口。另一方面，与美国虽然没有发生贸易摩擦，但是1935年与美国就部分日用杂货实施主动限量出口达成协议。谈判对手是以向日本发出"赫尔备忘录"而闻名的国务卿考代尔?赫尔，日本人对他有不同的认识，而在世界上他是以自由贸易主义者而闻名的。为了消除1930年颁布的《斯穆特——赫雷关税法》的恶劣影响，提出通过两国间的通商谈判清除国际上贸易壁垒的设想，这就是后来的关贸总协定（GATT）的雏形。这里有意思的是，赫尔没有丝毫与日本缔结两国间通商协定的想法，却一直在要求数量上加以限制。

　　那么，日本就一直迫于主动限量出口的压力吗？也并非如此。对美、英以外的国家也显示出强硬之势。1934年颁布的有关贸易调整以及通商保护的法律，在我看来就是日本版通商法301条。所谓通商法301条是美国对有贸易壁垒的对象国家实行的贸易政策，就是在有贸易壁垒的情况下，对其进行调查审议之后采取报复措施。美国曾经运用这种政策对澳大利亚和加拿大发动过攻势，最终还是在两国之间达成协议之后得以解决。

　　以上是战前的情况。最初是自由贸易，但是随着市场出现难题，又出现各种不同的动向。一是自主限制的开始，另一方面是单方的贸易政策。到了20世纪30年代后期，世界整体陷入混沌状态，日本也进入战时体制，已经没有余力再考虑通商政策了。

　　下面谈一谈战后日本加入关税总协定问题。为了战后的复兴，日本在《旧金山讲和条约》（1952年）生效之后马上开始进行加入GATT的谈判。但是，对日本的加入持反对意见的呼声极高，1953年提出了"临时加入"的提案，英国等国家就此提出GATT第23条的修改意见。这一修正案指出，如果某加盟国家以大量出口的攻势搅乱市场（market disruption），那么，可以夺回该国以往通过GATT取得的利益。为了日本一个国家改变GATT的原则本来就有些不可思议，所以最终还是没有通过。搅乱市场的概念就是从这个时候开始形成的。

　　1955年，普通加入议定书终于得以通过。这是朝鲜战争之后美国基于政治上的考虑，在获得强力支持的情况下通过的，由于遭到欧洲各国（英、法、意、西）的强烈反对，日本被迫接受了欧洲各国启动GATT第35条的决定，换言之，就是日本与欧洲各国之间相互不适用GATT条款规定（选择性被去除）。

　　由于时期、经济政治状况的不同，中国加入WTO无法与此进行简单的比较。但是，从谈判时间上来看，日本花了3年的时间，而中国却从1986年一直到2001年，一共花费了15年的时间。另外，日本在加入GATT时，曾经有过"临时加入"时期，中国也同样有过"临时加入"等在特殊条件下加盟的动向，但是，"临时加盟"是中国自己提出来的建议。本来，中国作为中华民国加入了GATT，但是由于内战，丧失了对关税地区的有效支配，于是就在1950年自动退出了。按照中国的说法，这一退出宣言无效，作为联合国成员国的地位等已经由中华人民共和国继承下来，因此提议要求"恢复GATT缔约国的地位"，但是没有获得通过。

　　另外，作为扰乱市场概念的特别贸易保护条目还未得到解决。对于2001年的入世议定书，美国保持强硬姿态，其他各国大多见风使舵，避免了启动WTO协定第13条（相当于GATT第35条）。只有萨尔瓦多启动了该项协定。

　　现在，我们再回到日本加入GATT之后的问题上。当时需要优先解决的课题是让欧洲各国对日本撤回GATT第35条的适用。最终于60年代中期上述四个国家答应撤回GATT第35条，但是作为代价日本不得不同意实施出口自主限制。1962年日本转向成为国际货币基金（IMF）8条国家（不进行外汇管制），但是残留了许多"残存出口限制品目"。由此可见，当时日本并没有为国家的利益而完全遵循GATT的规则，而是朝着解决好两国之间矛盾的方向努力，几乎没有出现过诉讼问题。这种状况一直持续到80年代末，所以当时日本的特点是出口自主限制和农业保护（进口分摊）。

　　到了80年代末90年代初，日本迎来了历史性的转折。我认为实现这一转折的契机是1987年在半导体事件中的败诉。由此，日本过去一直实施的出口自主限制实际上违反了GATT第11条的规定。于是，当时的通产省放弃了惯用的两国间主义，开始积极运用GATT的规则。1988年首次就零部件倾销问题提出诉讼，1990年胜诉。1992年开始发行不公正贸易报告书，并积极参加了1986—1994年的乌拉圭回合的会谈。这些动向被称为"挑衅性法律主义"（aggressive legalism）。这一词汇源于美国哥伦比亚大学教授巴格瓦蒂先生在指责美国80年代单方面的通商政策是使用的"aggressive unilateralism"（挑衅性单边主义）一词，说明日本按照GATT的规则行事。农业保护的逐渐削弱是日本遵照GATT规则行事的另一个表现。

　　这一历史转折到现在已经过去了10年，在本世纪之初又有新的动向。以1999年西雅图部长级会议的失败为转机，从以往只重视多国间的通商政策转向多重通商政策。作为这一新动向的第一炮，2002年日本和新加坡签署了日新经济联合协定。另外，从2001年有关大葱等的紧急进口限制措施可以看出，中国作为通商政策的对象国正在崛起。关于多哈回合的会谈，下届坎昆部长级会议就是确定多哈回合整体决定的中间站。

　　下面，我想谈一谈政府内部由谁决定WTO政策。

　　行政府方面可以列举五个省厅。（1）外务省。从历史上来看，外务省是日本外交的代言人，其最重要的一项任务就是通商。（2）经济产业省。从80年代末开始推行多国间通商政策的是当时的通产省。现在在WTO事务局任职的四名日本人之中，三名政府工作人员都是通产省或者经济产业省出身。（3）财务省。由于与海关有密切联系，GATT改组为WTO之后，服务贸易也包括进了守备范围。（4）农林水产省。由于与受WTO影响的农林水产业相关，所以应当承担WTO政策的有关责任。这四个省频繁举行局长级、课长级会议。最后不能忘记的还有（5）内阁（首相官邸）。当出现棘手的问题时，最后还是得由总理出面解决。

　　在立法府方面，由于条约的承认要通过国会，而且关税又采用租税法律主义来管理，所以关税率的细微调整也要通过国会。日本政府采用议院内阁制，行政府和立法府之间关系密切，因此不需要美国式的监察制度。另外，执政党内的意见总括机构十分重要，自民党内部就有农林税产品贸易调查会、与经济产业省相关的纺织对策特别委员会等等，负责协调个别行业的利益。

　　还有司法府，1990年发生了西阵领带事件。通过议员立法形成了生丝一元进口制度，造成生丝价格上涨。于是，大量使用生丝的领带制造商以侵犯营业自由和违反GATT第11条规定为理由状告议员立法。虽然最后上诉到最高法院，但是被无理由驳回，可见，司法府在通商政策中目前还没有发挥什么重要作用。

　　那么，除中央政府之外，其他相关者又如何呢？

　　农协等生产者团体直接给行政府施加压力，通过政治家给政府提意见。世界各国在这一方面有相似之处。这是政府如何进行利害调整的问题。市民社会代表的呼声并不很高是日本的特点。在废除对人地雷问题上市民社会代表十分出力，但是有关WTO问题，呼声并不太高。人们大多认为市民的呼声代表"消费者"，然而与受到自由贸易恩惠的"消费者"并非完全等同。那么，受恩惠最多的"消费者"代表是谁呢？这不仅限于日本，确实难以回答。

　　那么，与地方自治体无关吗？也并非如此。尤其是政府采购协定、基准认证（TBT）等地方上开展的工作，实际上也是WTO规则的对象。目前亟需解决的问题是出现实际问题时地方自治体能够应对到什么程度。

　　今后，律师的人数将不断增加，这些人如何参与进来呢？到目前为止，虽然除了西阵领带事件之外尚未出现其他诉讼案件，但是日本与美国不同，由于在WTO诉讼案件中必须使用英语辩护，所以至今还几乎没有代表日本出庭的日本律师。经济产业省目前正在有意识地培养相关律师，虽然还只有两三个人，他们已经被借调到WTO相关机构。我们可以期待他们为日本律师参加WTO诉讼案件开一个好头。

　　最后，关于学术界，目前开设国际经济法课程的大学越来越多了，同行之间的讨论也不断深化，但是规模还不大，而且能够在国际上发表论文的学者还较少，也就是说还缺乏国际形象。这正是我们应该迎头赶上的地方。不能简单地满足学者的自我实现，提高学术水平，并将研究成果在实际工作中充分应用，这样才能在各种交流中提高学术地位。RIETI中的国际经济研究群应该为提高整体研究水平做出努力。

问：

就这次的牛肉紧急进口限制措施，您有什么看法？另外，有关WTO的工作人员问题，日本在1995年的时候就有三名工作人员在WTO服务，至今也没有增加。今后中国会更快地崛起，国际经济法人才的需求量在日本也会不断增加。作为政府来讲应该采取增加日本在WTO机构的工作人员，您怎么看？

主持人：

虽然说是紧急进口限制措施，实际上并不是真正定义上的贸易保护（由于进口增加而使国内产业遭到严重损害为理由的保护国内产业措施，参见GATT第19条）。这次是将税率由38.5%恢复到50%，日本在国际上约定的税率是50%，在关税优惠表中也只有50%这一个数字。在与美国等部分牛肉出口国协商的基础之上，将关税暂定为38.5%。这次只不过是将关税恢复到50%的水准。

答：

但是，有没有出现诉讼的可能性还很难说。过去曾经发生过一次香蕉事件。1997年对欧洲实行的香蕉进口限制，香蕉出口国和美国提出诉讼，最后出口国方面胜诉。EU给特定国家较大的市场占有比率，这在关税优惠表中有明确记载，但是即使在关税优惠表中有记载，如果明显违反协定也是不允许的。但是，这次对牛肉进口的限制，并没有对特定国家提供优惠，所以不会违反协定。

　　关于第二个问题，迄今为止，日本在WTO机构工作的职员平均为三、四名。由于在WTO实际从事有关政策方面工作的人员在100名左右，所以从这一点上来看，日本职员的参与程度并不坏。另一方面，自从中国加入WTO以后，与外界要求更多"采用日本职员"的呼声相比，日本政府努力不够。但是，WTO与其它国际机构不同，并不是某国家提供资金越多，就会更多采用该国职员。职员的采用完全根据考试成绩，日本人大多吃亏在语言能力上，而并非参加考试的人数少。

答：

WTO谈判成功的关键在于如何处理好发展中国家的事务。另一方面，如果过多地考虑发展中国家，又会使WTO原本的市场开放受到搁置。虽然听取发展中国家的意见也极为重要，但是必须划定一个界限。作为今后的课题，应该设定一项不追溯条款，确定发展中国家脱离发展中国家行列时WTO的框架。

问：

（有关紧急进口限制措施）象您以上所说明的那样，会不会得到国际上的承认呢？

主持人：

能不能得到国际社会的承认要从政治上和法律上两个方面来看。对于出口国来说贸易条件比以往有所恶化，所以让他们在政治上承认是较难的。但是从法律上来说没有任何问题，所以提出诉讼是不可能的。

问：

我想讲两点看法。首先，您在演讲中提到由于过去的"不平等条约"使日本在历史上没有采取贸易保护政策。我认为在恢复关税自主权后的重工业化过程中政府采取了保护国内产业的政策。还有一点是关于学术界应该起到怎样的作用这一话题。其他国家的工作人员不仅限于在WTO事务局内部工作，作为委员会成员许多学者也参加进来。而日本在这方面比较落后。我认为日本应该在这方面做出更大的努力。

答：

首先，就你的第一点看法，日本确实对重工业多少实施了一些保护政策，但是从整体上来看，关税并没有设定在很高的位置，我回去再做进一步调查。关于第二点，被选为WTO委员会成员不只看学术成就，还要在国际上有一定的知名度。早稻田大学的清水章雄教授曾经被两次选作WTO委员，所以日本在这方面也不是没有业绩。但是正如您所指出日本的其他学者应该在这方面做出更大的努力。

问：

从客观上来看，能否认为20世纪30年代日本的通商政策在自由主义贸易方面是领先的吗？还是说，不论是"挑衅性法律主义"还是"多重通商政策"都是步其他国家政策的后尘呢？另外，还有一点，我觉得国际法与国内法律不同，很容易被修改。现在的WTO体制是否可信呢？

答：

首先，日本在追随其他国家这一点我认为是事实。当初，日本开国之时国际秩序已经建立起来了，因此日本要求领先的意识比较淡。但是，最近日本积极参与议题的设定，对目前的反倾销制度提出异议，成为这一方面的领导性存在。

　　国际法作为法律不成熟缘于世界秩序的长期不安定状态，这一点目前尚难以解决。但是，WTO的多国间秩序一直能够维持良好状态，John Ruggie称之为"Embedded Liberalism"（镶嵌性自由主义）。这是基于GATT的一种相互主义，只适用于贸易壁垒，使自由主义贸易体制深陷其中。另外，Bob Keohane和Joseph Nye称之为"Club Model of International Cooperation"（国际合作的俱乐部模式）。他们认为"俱乐部"已经快要垮台，而GATT/WTO的部分成员以家庭成员的意识运营这一"俱乐部"，认为这种俱乐部意识是GATT/WTO成功的重要因素。情况在不断地发生变化，加盟国家的不断增加也给俱乐部运营带来一些挑战，但是从整体来看，目前WTO运营情况良好。那么，日本是否已经入围"俱乐部"了呢？日本虽然是正式成员，但是至今没有参与大型议题的设定。这与日本的官僚制度不无关系，通商谈判官员任期较短，难以与成员们取得更多交流。

问：

中国加入WTO寻求什么？这对日本有什么影响？

答：

经历了15年的谈判终于实现了入世的梦想，中国政府当然会向国民显示与其努力相称的效果。因此，中国会把在WTO的活动作为弘扬国威重要场合。这种大国主义的姿态与"俱乐部"不相融合，所以成员们对此曾经有些担心。但是中国在这一方面表现较好，作为WTO加盟国，并没有出现任何过激行为。在多哈回合的谈判中，中国的提案也有稳健的内容。由于中国入世，所以出现贸易纷争可以通过WTO协定来解决，可以期待中国遵从法律意识的提高，不会再出现象大葱事件等场外斗争的情形了。

　　荒木一郎先生1983年毕业于东京大学法律系，后进入通商产业省工作。1995年至1998年，荒木先生在创立初期的WTO事务局作为法务官参与了大量纠纷案件的处理工作。1998年回国以后担任经济产业省公正贸易推进室室长，作为日本有关纠纷案件的代表团成员参与了加拿大汽车事件、美国1916年反倾销法事件等工作。同时，在中国加入WTO谈判中起到了举足轻重的作用。2001年7月至2003年7月担任经济产业研究所研究调整主任之职，同时就以国际贸易机关（WTO）为中心的国际经济法展开深入研究。2003年7月起担任横滨国立大学研究生院国际社会科学研究科副教授，专门从事WTO的学术研究，并为日本培养WTO方面的专业人才。