RIETI政策研讨会

宽带时代的制度设计Ⅱ (会议概要)

会议概要

  • 时间:2003年12月4日(星期四) 13:00-18:00
  • 会场:ARK学术之山(赤坂)

实施概要报告

■目录

第一部“通讯的规则改革”
第二部“电波的开放”
总结

  12月4日,RIETI在赤坂ARK学术之山召开了题为“宽带时代的制度设计II”的政策研讨会。这是继2001年秋天举办的“宽带时代的制度设计I”之后召开的第二次研讨会。会上,分别就有线、无线的因特网相关政策展开了热烈的讨论。

  这次研讨会,继2001年“宽带时代的制度设计I”,除邀请了美国斯坦福大学法学院的Lawrence Lessig教授之外,还邀请了担任美国联邦通讯委员会(FCC)政策企划局局长要职的Robert Pepper先生到会。日本方面,邀请了参与实际政策决策的总务省综合通讯基础局国际经济课课长铃木茂树先生(第一部)、电波部部长竹田义行先生(第二部)参会,重点围绕日美两国有关宽带普及和推进最近一、二年的政策评价展开了讨论。

第一部 “通讯的规则改革”
■基调讲演(Lawrence Lessig教授):信息通讯中政府的作用

  在第一部中发表基调演讲的Lawrence Lessig教授就政府为建立健全的市场环境应该以怎样姿态进行制度设计进行了论述。着重对作为核心概念的“寻租(Rent Seeking)”进行了说明,指出这与行政管制表里一致,不仅在信息通讯产业中,在著作权等各个领域都会出现。问题出在既得权益者隐藏相关规则,一直暗中享受“寻租”的益处,从而使用户的利益受到侵害,造成社会性损失。
  关于第一部的内容,Lessig教授指出,日本近几年在宽带普及方面获得较高评价,这并不是由于实施了开放基础网络等适宜的管制政策,而是由于政府提供了竞争的平台。同时严厉谴责了FCC失败的宽带普及政策。
  关于第二部的内容,Lessig教授就目前FCC推进的引进电波所有权概念这一想法,指出所有权虽然能够实现电波合理分配,但是却容易造成既得权益化,因此,如何预防既得权益者的“寻租”成为今后需要解决的问题。

■参会嘉宾陈述意见:如何看待近几年来日美的形势

  在听取了Lessig教授的基调讲演之后,参会的嘉宾陈述了各自的见解。首先,FCC政策企划局局长Robert Pepper先生向Lessig教授提出反驳意见,指出最近美国的宽带竞争环境迅速完善,VoIP(Voice over IP,即所谓IP电话)成为主流应用产品,宽带已经进入普通家庭,同时,由于无线技术的进步,可以向郊外提供廉价的宽带服务,因此,美国在宽带普及方面也切实取得了一定的成果。

  之后,总务省综合通讯基础局国际经济课课长铃木茂树先生就日本宽带普及成功的原因进行了分析,指出在宽带普及过程中,对于基础设施部分加以管制,而对具体内容则放宽限制,使管制的部分与放宽的部分界限分明,带动了宽带普及的成功。

  作为讨论嘉宾参加了上一次研讨会的庆应义塾大学教授林纮一郎先生就Lessig教授的基调讲演提出了反驳意见。他指出,从日美两国在环境上的不同以及难以事先发现“寻租”等事实来看,在某种程度上发生“寻租”也在所难免。同时,他还指出,网络中物理性部分与具体内容部分还存在着管理途径的开放以及内容产业管制的存在方式等有待进一步研究的课题。
  同样于2001年度参加了上一次研讨会的RIETI顾问研究员中村伊知哉先生就日本的现状指出,目前,宽带的普及以及通讯与广播融合的相关法律完善的课题已经得到解决,下一步需要解决的问题是NTT的经营问题。

■Pepper先生与Lessig教授的争论:网络时代竞争政策的存在方式

  之后,会议进入讨论阶段。FCC政策企划局局长Pepper先生与Lessig教授展开了激烈争论。首先,关于铃木课长提出的配合技术进步推行适当的信息通讯政策的必要性这一论点,Pepper局长坦率地承认了在宽带普及方面美国落后于日本,但是最近有线电视行业激烈的降价竞争、无线ISP的出现等,整体状况得到迅速改善,竞争环境也渐渐形成。对此,Lessig教授提出了反驳意见,指出情况虽然有所改变,但是与已经开始普及光纤维技术的日本相比还相差甚远。Pepper局长又指出,竞争已经真正开始,其潮流是VoIP(Voice over IP,即所谓IP电话)成为主流应用产品,这已经对电话公司的收益结构本身造成威胁,日本也将面临相同的境遇。另外,林教授针对美国的状况指出,在日本由于任何一项通讯新业务都必须依赖NTT的设备,在这一点上,美国的竞争环境可以说更完善。
  另外一个争论焦点是管制的方式。Lessig教授指出,网络的端到端(End-to-End)原则由于少数的竞争会出现被扭曲的危险。而Pepper局长则认为FCC就相互连接制定了严格的规则,消费者自身就会拒绝类似公司的包围,所以网络并不能说是极具魅力的商务模式,反驳Lessig教授的观点。但是,他对端到端原则的重要性表示赞同,指出将来端到端仍旧会成为主要原则。
  接下来,Lessig教授提出了FCC的中立性问题。他指出,在日本,由于NTT具有官方性质,能够听从政府的命令(有关专线共用服务),因此能够保持网络结构的中立性;而在美国,政治上的压力已经威胁到FCC的中立性。

  对此,Pepper局长引用美国最大的贝尔系列通讯公司下属Verizon公司干部的观点,指出包围不是FCC理想的商务模式,网络结构基本上得到保证。

■普遍服务与NTT的未来

  以上就美国的信息通讯政策进行了讨论。接下来开始转入讨论日本的情况,尤其是NTT今后的经营问题。邮政省出身的中村研究员认为,NTT的经营问题基本集中在雇用调整问题上(维持雇用的理由之一)。就国家要求NTT维持普遍服务这一问题,中村研究员提出是否有可能由其他企业来代替,如果可能的话,应该规定怎样的义务等制度设计的主题就会提到议事日程。
  Pepper局长就FCC中普遍服务问题的讨论发表了自己的观点。他指出,之所以能使AT&T实施普遍服务是由于当时AT&T一直维持着几近垄断的势力,在目前这种竞争不断激化的环境下越来越难以强制其尽这种义务。为此,FCC目前正在企划的有关维持普遍服务的双全之策就是对于不能维持通讯网(收入过低)的人群,从整体收益中拿出一部分设立基金,通过基金直接向这部分人提供补助;而对于人口稀少、设备成本较高的郊外地区采取对无线ISP服务进行补助,建立廉价的通讯网。
  Lessig教授提出了补充意见,他认为普遍上网比普遍服务更为重要。

  另一方面,就日本普遍服务的前景,总务省的铃木课长提出了个人的见解。他认为,作为总务省应该关心普遍上网,应该重视这一课题的实现。也就是说,象Lessig教授提出的那样,在当今IP网络上已经能够记录声音和数据的情况下,只有电话的网络不能称为普遍服务。
  另外,就人口稀少地区的服务,他指出在欧洲已经采用居民自发对服务进行招标的办法了,我们是否也应该开始讨论引进这一方案。
  普遍服务一词一直以来几乎由1984年出版了《普遍服务》(中公新书)一书的林教授独自使用,会上他就普遍服务发表了补充意见,他指出,普遍服务本来是非常灵活的,不管是电话还是电视,只要通过多种手段达到服务的目的就可以了。

  关于NTT的经营问题,政府除了要考虑普遍服务之外,还要考虑从政策上实施公司的重组。Pepper局长虽然就行政当局积极进行行业重组有所怀疑,但是他指出通讯的层次渐渐被IP网络打破,为了维持必要设施,可以集中市内通讯网进行管理,即所谓向“loop-co”公司方向进行企业重组,这种公司存在较大的投资需求,因此通过这种方法重组企业存在较大的可能性。他还对人口稀少地区的通讯需求发表了意见,指出由于存在人口稀少地区与大城市之间通讯的需求,因此,实际情况并不是那么令人绝望。

  Lessig教授对提供补助的思考方式提出质疑,他认为贫困对策应该采用其他方式,而不应该采取提供补助金的方式。另一方面,铃木课长指出,由于通讯行业企业也是在做生意,必须在所处的环境中进行竞争,想一想过去一直采用定额制的电话费,由于石油危机而涨价的事实,我们就可以断言IP与电话之间完全能够形成竞争关系,制造这种竞争环境是政策方面的课题。

  在第一部的会场提问中,东京大学的冈崎先生在回顾普遍服务的历史背景后提出是否有必要一定要由NTT一家垄断通讯市场。就此问题,林教授指出,普遍服务本身就是一种支持通讯事业的一元化,肯定垄断的口号。Lessig教授、Pepper局长对此表示赞同,指出从历史上看这是AT&T的口号,由于当时尚未形成相互连接的规则等竞争环境,在允许其垄断通讯市场的同时,有要求其履行普遍服务的义务。Pepper局长说,从目前的状况来看,在终端层面,该公司依旧占有垄断地位,很有可能再次出现20世纪初的状况。

第二部 “电波的开放”
■基调讲演(竹田义行电波部长):当前日本电波政策概览

  总务省综合通讯基础局电波部部长竹田义行先生就日本当前的电波开放战略以及相关政策进行了说明。竹田先生以电波政策的未来(在信息通讯审议会上的报告)以及作为省厅内部咨询机关的电波有效利用政策研究会的报告(2003年9月第二次报告发表)为基础,说明目前具体政策正在制定之中。政策的关键部分是彻底改革电波的分配以及与此相关的体制改善,具体说就是按电波利用效率分地区调查,对于效率低下的和能够用光纤维等代替手段来解决的电波利用,可以通过订立“拆迁付费”式的政策(引进补助金制度)来解决。另外,就将来资格制度的方式,竹田先生指出,无资格带的扩大,可以探讨Lessig教授提出的推进公共资源的引进,另外他还指出,目前数字广播的模拟电波对策工程等实用的电波使用费体系,也要朝着能够反映经济价值的方向发展。

■电波公共资源的扩大与指挥和控制(Command and Control)型管制方法的未来

  对竹田先生的基调讲演,Pepper局长就美国的情况进行了阐述。正如去年秋天发表的FCC的SPTF报告书中所述,从20多年以前开始,对以往的指挥和控制型的行政手法(从电波的地区到利用用途、利用器械的特性都在严格的监控之下)进行逐步改革,引进了无资格带,进而对电波的分配手法进行改革,将混有人为因素,容易造成既得权益者获利的“选美方式”逐步改变为使资格持有者能够灵活易懂的PCS投标等通过市场体系表现价值的方式。
  另外他还指出,SPTF报告书中推荐引进的利用复数电波带自动监测的新型无线技术的问世,有可能从根本上推翻以往的电波稀少性概念。
  Lessig教授在评价了日本无线政策中无资格带(教授所说的公共资源)的引进等重大进步后指出,重要的不是进入市场,而是能够有效利用电波设备的市场(无资格带的引进)。另一方面,他对总务省考虑的电波分配方法依旧是指挥和控制型的选美方式表示担心,对政府在具体调查电波的利用情况后,采用怎样的基准对高效和低效进行判断提出疑问。
  第二部中,最近在无线技术方面进行了大量投资的英特尔公司通讯政策主管Peter PITSCH先生作为讨论嘉宾发言。他指出,美国目前采用指挥和控制型进行管理的电波带域仍旧占整体的80%,这成为普及新型无线电技术、向用户提供便利服务的障碍。同时,就电波的再分配问题指出,通过与分配系统相同的手法(即指挥和控制型)从既得权益者那里获得电波比较危险。也就是说,由于既得权益者的抵抗会使问题政治化。Peter先生又补充道,不如采取增加无资格带的方法解决得更快。

  最后,风云友有限公司总经理田中良拓发表了评论。田中先生对竹田部长的基调讲演提出了激烈的反驳意见。他指出,第一,政策决策过程是否完全公开,国民是否理解;第二(由于第一的原因),不管电波政策未来的报告还是电波有效利用政策研究会的报告,都只不过是以往讨论事项的罗列,资格制度在新型无线技术中会发生怎样的变化等,人们都难以看到。他担心,数年之后日美间的电波对策就会出现较大的差距。

  担任主持的池田高级研究员在整理归纳了上面的发言后,向Pepper提问。池田研究员问道,对于过去的指挥和控制型的行政方法,FCC今后准备采取什么措施。Pepper局长说,当然会保留一部分指挥和控制,剩下的则可以用其他办法代替,最终缩小到20%左右。Pepper局长的发言使到会人员大为震惊。
  Lessig教授指出,代替指挥和控制的方法中最有希望的是无资格带(但是存在技术基准)的扩大,而且象UWB这种可以与已有的利用形态共存的新型无线技术的问世也具有相当的影响力。Pepper局长对此表示赞同,他补充说,如果能够利用电视的空白频道,就可以有相当大的带域得到再利用,所以SPTF报告中也例举了“Smart Radio”。据Pepper局长说,这是打开无线ISP通道的重要技术。

  与不断涌现崭新思路的美国相比,日本的情况如何呢?竹田电波部长就Lessig教授提出的电波利用的评价基准问题表示准备公开听取意见。他指出今后会保留一定比例的指挥和控制型行政,但是对保留多少的具体数值没有明确的说明。SPTF会在充分研究的基础上进行电波政策的未来和电波有效利用研究会的讨论,希望大家能在看到结果之后加以判断。另外,对池田高级研究员提出的引进竞标机制的可能性问题,没有进行全盘否定,但是,他例举欧洲的第三代手机电话(3G)竞标失败的教训,没有对竞标方式进行肯定评价。

  对此,Pepper局长例举美国以往慎重采取竞标方式取得成功的事例,极富自信地指出,在接受欧洲失败教训的基础上,经过反复研究决定实施的竞标方式是实现电波最佳分配的方法。他还指出,在欧洲是由于资格与竞标的联系过于紧密才造成服务范围受到限制,本来无线技术并不是非要与服务联系在一起,第某代这种称呼也是非常愚蠢的。也就是说,持有第一代手机电话电波资格完全可以开展第三代手机电话的服务。同时,由于能够中标的公司是最受好评的公司,所以他们愿意积极投资,早日开始服务。他强调指出,竞标是促进电波有效利用的有力手段。

  竹田部长就日本不采用竞标方式的理由指出,4.9-5.0Ghz带域,采用补助金方式从成本上来看是有利的。

■新型无线技术的问世与向具有灵活性资格制度的转换

  接下来,英特尔公司的PITSCH先生就Overlay、Underlay(别名UWB)等知名的新型无线技术进行了介绍。Underlay由于电力较弱对现存的电波利用不会产生影响,Overlay能够感知电视保护频道等空白电波进行通讯。该领域的技术革新进展很快,据英特尔公司的实验表明,在旧金山无资格装置具有利用Overlay开展服务的水平。Lessig教授指出,在决定推行UWB技术时,由于与现存技术的相互接续具有外部经济性,很可能普及不起来。但是,Lessig教授对UWB的可能性给予了高度评价,认为Overlay、Underlay双方蕴含着无限的前景。
  PITSCH先生对Lessig教授的见解表示完全赞同,他指出,作为政策上的课题,政府应该允许对这些技术进行有益的尝试,即扩大无资格带,或者寻求Overlay、Underlay的可能性。

  Pepper局长就新电波执照制度指出,FCC采用的方法是让某电波地区评价较高的企业能够较容易地收购评价较差的企业这样一种激励机制,利用市场的力量使多数的电波得到有效利用。另外通过竞标扩大资格的灵活性,吸引人们加入,对有资格的人进行整理,重新组成巨大的群体。
  他还补充指出,竞标不是为了挣钱,而是为希望加入进来的企业提供一个机会,这一点十分重要。

  Lessig教授还就UWB的普及问题进行了补充。他指出,也许国防总部对UWB的普及持有异议,但是国防总部原本就是要以在这种电波环境下开展战略为前提,所以难以测定是否在使用电波的UWB,应该他们受欢迎的技术。
  Pepper局长就Underlay的关键问题,即干涉的允许范围指出,最近FCC归纳了有关允许范围(干涉温度:Interference Temperature)的劝告。他还就与国防总部的调整进行了阐述,指出本来UWB是国防总部开发的技术,DARPA的Kolotzy博士也成为SPTF的一员,他对技术的方向性十分精通。

  在第二部的会场提问中,亚洲网络研究所的会津泉先生指出日美两国信息通讯政策的背景不同,日本将美国的制度原封不动的搬进来较为困难。Pepper局长承认日美两国环境的差异,同时又强调FCC对资格问题采取的灵活姿态以及优势,指出某一个企业失败后,如果有其他希望开展电波服务的企业向FCC提出继承使用该电波的要求,FCC可以授予其新的资格。例如,NexTel移动电话公司继承了工业用特殊用途的电波带开始开展服务。
  PITSCH先生对此表示赞同,他指出,依靠市场的力量,采取灵活适当的电波分配制度,可以使电波产生更高的价值。他还指出,具有灵活性是指如果对电波实行限定使用,成本必然会上升,因此有效地开展新的收益性高的服务成为一种良好的激励机制。
  接下来,ROOT股份有限公司的真野浩先生指出UWB技术上的不安定性以及在电波领域如果发生干扰,所有的带域都会灭亡,所以将UWB看成是万能的实在危险。Lessig教授指出,至少现行的无资格带存在明确的技术基准,不是杂乱无章,毫无秩序的。另外,就UWB的现状,他指出,虽然有关UWB的技术证明尚未实施,但是由于有从理论上来讲这是最佳的无线系统这一根据,所以可以自信地加以推广。就UWB的使用方法来讲,虽让不能用于电视广播,但是由于可以利用电视广播电波的剩余部分,从电波有效利用方面来看,确实应该推广。

总结

  本次研讨会通过对在推进宽带服务落后的美国进行彻底讨论,在有线和无线两方面提出了崭新的政策提案。其中的代表事例是在第二部中Pepper局长明确指出的指挥和控制型电波行政的比例会削减到20%的政策前景。除此之外,竞标、无资格带的扩大等具有深刻含义的政策方案得以披露。
  另一方面,日本方面的政策执行人员的评论与以前相比内容新鲜了许多,发言的规模也扩大了,但是从信息通讯整体的角度来看,非常遗憾,还明显与Pepper局长、Lessig教授存在较大的差距。
  信息通讯政策是与市场联系极为密切的领域,同时也是政府的管制对市场影响极大的领域。因此,人们会密切注视政策执行者的一举一动。信息通讯政策的方针跟数年前相比,与我们在2001年的研讨会中构想的状况越来越接近。我们期待,今后这种明快的讨论、议论以开放的形式与民间的智慧结合在一起,使我国信息通讯政策能够有效地促进市场的发展。