特惠贸易协议对非歧视原则的侵蚀——萨瑟兰（Sutherland）报告的警钟

　　世界贸易组织（WTO）于今年1月发表了关于WTO运作方式的咨询委员会报告——《WTO的未来（The Future of the WTO）》[PDF:484KB]（即所谓萨瑟兰报告）。报告中对地区贸易协定等特惠贸易协议表示忧虑，本文将着重就此问题进行讨论。 　　WTO公布的资料显示，现在WTO通报在案的世界地区贸易协定（自由贸易协定、服务协定、关税同盟的总称）已超过200件，尚有约30件即将生效，约60件正在谈判、讨论之中。制定地区贸易协定的趋势正在全球加速发展，在这样的情况下，WTO为什么会对包括地区贸易协定在内的特惠贸易协议表示忧虑呢？本文将探讨这一背景。

　　所谓非歧视原则，即WTO成员国对所有WTO成员国的产品必须予以同等对待的原则，是WTO体制的根本原则。在物品贸易方面，作为GATT第1条的最惠国待遇有明确规定，WTO成员国在进口关税上一旦对某一成员国的产品给予了利益、优惠、特殊减免等，则对其他所有成员国的同类产品必须立即且无条件地给予相同的待遇。例如，日本对美国的某产品降低关税时，对EU等其他成员国也必须同样降低关税。引进这一原则，主要是深刻认识到世界经济集团化带来的关税歧视成为引发世界大战的主要因素。

　　然而，由于地区贸易协定只对该协定的成员国实行关税减免、取消等，成为WTO的非歧视原则的例外（发达国家对发展中国家单方面削减关税的一般特别优惠也同样是非歧视原则的例外。因此报告中使用了包括一般特惠概念的“特惠贸易协议”这一用语）。报告指出，在特惠贸易协议呈错综复杂的“意大利面碗”现象（指特惠贸易协议就像碗里的面条，一根根地绞在一起，剪不短，理还乱）中，最惠国待遇实际上已经不是WTO的原则，而是从“最惠国待遇（most-favored-nation）”转化成了“最差国待遇（least-favored-nation）”。报告中举出了EU现在只将最惠国待遇适用于包括日本在内的九个国家，而对于其他国家则适用一般特惠及以自由贸易协定为基础的特惠的这样一个例子，具有讽刺地说明了基于最惠国待遇的关税率实际上成为条件最差的关税率的事实。

　　报告虽然肯定了地区贸易协定的长处，即有积极性的各国在更广范围内的积极投入，扩展影响到WTO成员国整体以及在政治和外交方面上的意义。但同时也指出了存在的问题。首先，地区贸易协定作为最惠国待遇的例外而得到承认的必要条件并没有发挥抑制地区贸易协定缔结的作用。

　　地区贸易协定由WTO专门委员会——地区贸易协定委员会（CRTA）以共识方式进行审查。发达国家在缔结有关物品贸易的地区贸易协定时，根据GATT24条，有关“实质上所有贸易”的关税及其他限制性通商规则原则上10年以内必须废除，且不得对区域以外的国家提高关税及加强其他贸易壁垒。然而，由于“实质上所有贸易”的定义并没有明文规定，从而导致不同国家对“实质上所有贸易”的理解各不相同。例如，关于地区贸易协定的WTO整合性，EU尽管只依据地区贸易协定委员会的审查结果或解决争端小组的结论进行判定，但也曾认为所谓的“实质上所有贸易”，是指具有质的侧面与量的侧面，以不排除主要领域的缔约国间的90%的贸易额为对象。有关“实质上所有贸易”的定义，地区贸易协定委员会现正在讨论之中。此外，纵观至今为止的地区贸易委员会的协定审查，围绕GATT整合性这一论点，主张其为整合性的地区贸易协定成员国与主张其为非整合性的非成员国互相对立，几乎所有审查报告中关于这一点都停留在两论并记的程度上。因此，地区贸易委员会上有关GATT整合性得到书面认可的案例几乎没有，而绝大多数在关于GATT整合性的问题上都是含糊其词，延用协定。

　　另一方面，ASEAN自由贸易地区（AFTA）、中国ASEAN自由贸易协定等发展中国家之间的地区贸易协定仅仅是根据授权条款，规定关税及非关税措施的相互减让或相互取消，如GATT24条所规定的“实质上所有贸易”，对原则上10年以内的关税取消的这种必要条件没有要求。此外，有关审查的规章亦不明确，现在仅停留在向WTO贸易及有关开发委员会报告的程度。特别是在发展中国家的地区贸易协定中，早期收获（early harvest）的问题很被重视。所谓早期收获，是指在对所有品种关税取消的方法和期限进行规定之前，先对特定的品种实行自由化。在中国ASEAN自由贸易协定中，对特定农产品从2004年1月开始实施早期收获措施，而矿工业品的关税至今还在交涉中。这样会使关税取消仅仅在容易实施的领域进行有选择性的实施，与抑制地区贸易协定的GATT24条的宗旨是相互矛盾的，这种滥用值得忧虑。

　　报告还从经济学的立场对特惠贸易协议提出了疑问。在以往的国际经济学中，一直都假定只有一种特惠贸易协议存在，并从贸易创造效果与贸易转换效果这两个方面对经济福利进行分析。对此，报告指出的第一个问题点是，由于特惠贸易协议为多层次性，不同的特惠对不同的国家，适用于不同的时间段，为此关税的运用日趋复杂，原产地规则也变得复杂且非调整性。作为第2个问题点，报告指出尽管加入特惠贸易协议有进一步促进自由化的一面，但无规律地渗透着的特惠贸易协议，将趋于阻碍多边贸易谈判中有意义的自由化发展。举个实际的例子，在多哈回合谈判中，已享受着特惠贸易协议与一般特惠的发展中国家由于担心特惠利益（依据最惠国协议的关税率与特惠关税率之差）的减少，对最惠国协议的关税率降低持消极态度。此外，报告还指出，尤其是在发展中国家，用于交涉的人力及其他资源都被投入特惠贸易协议上，由此多边贸易谈判有被忽视的危险性。

　　的确，以日本与墨西哥的经济合作协定为例，该协定中的原产地规则与一般特殊优惠的原产地规则，以及日本与新加坡的经济合作协定的原产地规则均不相同。而且即使是同一品种，对墨西哥与对新加坡的容许内容也不相同。为此，进口者必须熟悉各协定的内容及现行的关税结构，海关也必须与其对应。此外，还会产生发行原产地证明书的成本与确认对方国家发行的证明书的成本。据报道，今年一月，台湾的WTO大使发言说，如果MFN关税率与FTA关税率的差在5%以内的话，由于严格执行原产地证明，贸易转换效果将会相互抵消，这个意见意味深刻。

　　报告建议，各国政府在开始新的特惠贸易协议之前，有必要认真考虑其对多边贸易体制的危害，仅仅是以追随他国为理由的行动应予以自制。同时还建议，若无法废止现存的特惠协议，或无法禁止新的特惠协议，那么作为应对“意大利面碗”的长期性方法，不仅要在多边贸易谈判中有效地减让MFN关税率及非关税措施，而且还应认真探讨在一定期限内取消发达国家的全部关税事宜。作为其他对策则是GATT24条的明确化与运用方法的改善。

　　报告虽然建议追随他国的行为应予以自制，但在现实中，却是非常困难的。因为如果某国缔结了地区贸易协定，为了消除其引起的不利，其他国家就会追随该国而要求同样的特殊优惠，从而引起连锁反应。另一方面，缔结地区贸易协定也未必容易，如美洲自由贸易地区（FTAA）与EU南美南部共同市场（MERCOSUR）间的谈判，长期化的案例也很多。发展中国家，被地区贸易协定排除在外的也很多。从这种情况看来，发达国家、发展中国家想必都在重新认识WTO多哈回合的重要性。

　　日本在继新加坡、墨西哥之后，与菲律宾的经济合作协定也已大体上达成协议，目前与韩国、泰国、马来西亚也在谈判之中。去年12月发表的《关于今后推进经济合作协定的基本方针》中说，“在推动EPA谈判中，要为有助于日本的WTO谈判而努力”。今后日本在推进经济合作谈判上，要在立足于这一方针，注意报告中提出的有关地区贸易协定的忧虑，同时，以WTO多哈回合的成功为目标而努力。将于今年12月召开的香港阁僚会议的成功与否，将会成为预测多边贸易体制及地区贸易协定的未来的试金石。