“电子政府”的死角

　　2001年3月以日本首相为本部长的IT战略本部提出了e-JAPAN重点计划，旨在“推进IT革命，在5年内构建世界最高水平的高度化信息通信网络，将日本建设成为世界最先进的IT国家”。为此，每年制定年度计划，并得到政府预算的支持。2002年度针对建设高度化信息通信网络社会的政府预算达2兆日元左右，比过去增加了约2%。

　　然而，尽管政府拨款达到如此规模，但是据日本总务省的相关调查显示，日本的互联网普及率在国际上的排榜已由1999年度的第13位下降至第14位（2000年12月）。在对23个先进国家的电子政府发展水平进行比较时，日本也仅仅排在第17位（美国Accenture公司“电子政务发展水平调查”2002年4月）。政府为建设高度信息化社会而下拨的相关预算，本应该用于有利于促进先进技术革新的领域，但是实际上却被用于维护和更新原有系统，这些旧系统依赖于维护既得利益的主机，政府预算就好像被撒入干枯的沙子而白白浪费掉。光靠增加政府预算，将难以实现IT社会。必须在重新认识现有制度的同时，实行管理结构的改革，利用最新技术，推进电子化进程。

　　目前，VAN（增值网，Value Added Network的缩写）一词已不常用，但日本使用的骨干系统却还是在VAN的全盛时期所设计的庞大网络。

　　所谓VAN，顾名思义是网络自身具有附加价值的、进行信息分配和加工的结构。它是一种由一台主机以及多台终端机构成的电脑通讯模式。采用这种结构，必然会使负荷集中在具备信息处理功能的主机上，它需要投入昂贵的设备和特殊软件，因此维护网络本身就需要巨额成本。以从国有铁路时代（1965年）开始延续至今的“绿色窗口”所采用的座位预定系统（MARS=Magnetic electronic Automatic Reservation System）为开端，1977年首次实现的简易保险系统网络化，1978年推出的报关信息处理系统（NACCS=Nippon Automated Cargo Clearance System）、1988年开通的日本央行网等就是采用的VAN系统。另外，社会保险厅的基础系统、邮政储蓄系统等也都采用了该系统。

　　1982年春，日本对公众电力通信法进行了大幅修改，由政府直接经营的电力通信行业的垄断性规定得到放宽，事实上已经承认网络结合的自由化。但是，由于历史原因，目前，这种由政府机关为主导而构建的庞大电子网络在日本还是占据主流地位。

　　“主机”即大型计算机。在个人电脑的能力还没有达到目前水平的时代，人们将装有电脑主CPU的装置称为“主机”。

　　近年来，一些需要构建具有高度诚信的系统的民间企业，比如保险公司和银行等，也开始向UNIX、WINDOW等采用OS的开放式平台系统过渡。这是因为构建主机式系统所需的开发时间以及成本大约相当于开放式系统的10倍之多，其成本性能极为不佳。

　　例如，伴随银行合并，瑞穗银行新系统启动时发生了系统故障。其主要原因是经营者意志没有得到顺利执行。另一个重要因素则是主机式系统的弊病。尽管只是简单的数据交换，但是却需要在复杂的主机之间进行连接。

　　另外，在政府机构方面，由于进出口港湾手续繁杂，涉及到海关、检疫、出入国管理等官厅，目前日本正在实施进出口港口手续的电子化计划 。为此要将各政府机构的系统连接起来以提高便利性。该计划的开发在时间上得到了充分保证，一般认为发生系统障碍的可能性较小。但是由于它采用的是主机混合的连接方式，其系统也存在许多问题。具体地说，法务省的“入境管理系统”和国土交通省的“港口EDI系统”是新引进的系统，而主机式“NACCS”的设计构思则比较陈旧，二者连接之后，目前只能处理固定长度的数据，如果“货物表”或“船员名单”超过一定限量，则必须分几次处理。还有，在成本方面，韩国构建同类单窗口系统（PORT-MIS）的投资额约为20亿日元，而日本光“NACCS”系统的投资额就达到了约900亿日元，用于相关政府机关系统的连接则耗费了约20亿日元。因此不得不说日本的成本性能非常之差。

　　由于存在类似以上的问题，主机的国际市场规模已由1997年的120亿美元以上下降至2001年的74亿美元，约缩减了60%。特别是从1998年至2000年，美国缩减了42%（Dataquest），与其相对，日本却增加了3%。从市场规模看，美国为19亿美元，而日本却达到23亿美元（2001年），其市场规模甚至超过了美国。

　　那么，为何日本难以放弃主机形式，迟迟不实行系统转换呢？其理由之一，是因为与其它国家相比，日本的主机卖主（制造商）数量多，包括软件在内，主机成为一个非常大的收益来源，他们没有理由放弃这一买卖。

　　不过，还有一个最大的因素，那就是主机的最大用户是缺乏成本意识的政府机关。据（社）电子情报技术产业协会（JEITA）的资料显示，2001年度日本国内主机上市规模为4745亿日元，其中面向政府机关的达1895亿日元，约占40%。可见，这就是尽管认识到了开放式系统的优点，却还是难以下定决心向开放式系统过渡的原因所在。

　　政府机关的系统之所以难以向开放式平台过渡，是因为：第一，相对成本问题，担任系统工作的部门更注重运营的稳定性，对采用开放式平台后，万一发生系统瘫痪时的责任问题尤为担忧。第二，以从旧电电公社（NTT的前身）时代建立起来的系统为中心，政府机关与特定的卖主维持着任意合同关系，难以适用竞争原理。第三，VAN模式是在以征收信息处理费为前提的时代构建的，以该费用的收益为前提设立了一些外围团体。第四，还有一种情况是，一些政府机关的外围团体雇用了编外人员，为避免引起与改革或废除外围团体有关的争论，它们不愿实行相关变动。

　　作为例子，我们可以就成为进出口申报手续的核心系统的报关信息处理系统（NACCS）进行一下分析。该系统是以20多年前的设计构思为基础的封闭式系统，由认可法人通关情报处理中心管理。根据NACCS特例法，该中心具有垄断性地位，所以竞争原理在其使用费以及服务质量方面不起作用。另外，该中心大部分职员的原有单位──海关向该中心投入了大笔国家经费，以作为系统使用费。该中心的心脏部门──系统部的办公室则设在受托企业的数据中心，它们没有主动改革以往旧系统的积极性。其结果，导致了对特定企业的偏袒，而继续维持着任意合同。

　　如上所述，尽管过渡到开放式平台系统，有可能大幅降低成本，但是各种既得权益和制度方面的缺陷却阻碍了其过渡进程。结果，用纸张可以免费办理的手续，实现电子化后，企业反而需要负担在国际上也算得上是昂贵的业务处理费用。因此，称之为民间企业代理人的商工会议所以及美国政府等提出了许多不满意见。比如，1）该系统需要多次输入数据，使用起来不方便。2）系统使用费用过高（去年企业平均缴纳的费用约为780万日元，有些企业的使用费多达每年1亿日元以上）。

　　如上文所述，要成为世界之首的电子化国家，光靠增加政府预算还远远不够。首先，必须从改善系统成本性能方面着手，在政府机关这一最大用户的信息系统供应方面，引进市场原理。与之相应，还应该引进有别于VAN时代的、与互联网时代相适应的收费体系。并且，必须加快完善商务模式和行政手续制度，以适应电子化时代，使整个国家都能享受其优越性。

　　以上文提到的报关信息处理系统为例，海关业务本身应该从具有垄断性质的认可法人手中转由国家直接管理。然后，为适应信息通信技术日新月异的迅猛发展，系统的基本设计和运用应该通过民间的委托方式（竞争）实行，由此使提高工作效率成为可能。还有，原有由政府管理的机关对民间的相关手续（官对民手续）所发生的费用，应该和用纸张申请的手续费用相等（免费）。民间的（民对民手续）属于服务性质的手续，则应引进市场机制。为此，在向民间实行开放的同时，民间的相关手续有必要与官对民手续进行分离，采取收费方式。这样，对申请电子商务的企业来说，将有可能大幅降低费用或实现无偿化。包括中小企业在内的众多相关者也将有可能积极利用电子网络。这样一来，将 推动电子化国家的建设、提高物流效率，并加快提高产业竞争力。世界各国的发展非常迅猛，目前韩国的竞争力已经超过日本。韩国根据包括B2G和B2B在内的BRP调查情况，正在完善相关制度，企业被赋予实现电子化的义务。

　　日本由于拘泥于既得利益，难以引进最新的信息系统，整个国家的工作效率迟迟得不到改善。为了早日提高整个国家的工作效率，不使电子化国家的目标成为画饼充饥的口号，应该在重新评价现有制度的同时，为促进电子化建设，果断实行管理结构的改革。