关于确立独立行政法人组织特征的课题——在迎接独立法人通则法实施1周年之际

　　独立行政法人通则法实施已经有1年了。根据独立行政法人通则法第2条第1项的规定,独立行政法人是以“在国家没有必要亲自作为主体直接加以营运的组织之中,对那些即使委托给民间的主体也未必能够进行营运或者必须让一个主体加以垄断才能营运的组织,进行卓有成效的营运管理”为目的而成立的组织,它是难以用官方或者民间的形式加以表达的组织。这些组织存在着国家公务员型和非国家公务员型两种形式,但是即使采用国家公务员型的形式, “民间”的法律对某些事项也同样适用。

　　不仅如此,该制度“以改变迄今为止那种甚至连‘筷子的上下动作’都要强行管理的行政组织营运方式、积极提高效率和组织素质为目的”（政策评估和独立行政法人评估委员会）,以自主营运作为基本宗旨。

　　在决定将国立大学改变为独立行政法人的今天,率先实行了独立行政法人化的原国立研究所的营运情况受到了人们的关注。今后,对这一新的尝试需要采取各种措施,例如针对如何使这些组织“摆脱对国家的依赖”、行政方面如何做到“放手”以及“官方”与“民间”的双重管制等问题要提出解决的方法。本文以国立研究所的独立行政法人化所存在的各种问题为重点,正式作为一种初步的尝试,对介于“官方”与 “民间”的独立行政法人今后的课题作一探讨。

　　根据IMD（International Institute for Management Development）的调查,1991年至1993年期间,日本的国际竞争能力为世界第一,而在2001年则大幅度地下降至第26位。政府在1995年的“科学技术基本法”里明确地向国家的科学技术研究机构提出了新的任务，要求它们改变追随欧美的作风,在科学技术领域里处于领先地位并提高科学技术的经济效益。据此,就要对研究机构的研究投资是否会产生成果进行考核。在这样的情况之下,在行政改革的同时,进行了旨在有效地产生研究成果的系统设计,在2001年4月许多国立研究所实现了独立行政法人化。

　　根据1960年代的科学技术会议提出的咨询报告,规定国立研究所的地位为“国立试验研究机构是重点推行民间难以实施试验研究项目的机构”,明确表示让它们发挥试验研究机构的作用。但是在1980年代的咨询报告中,提出了开展“能够开拓科学技术新领域的基础和先导性研究”的方向,将这类研究所定位为“实施具有高风险、高负担和长期性观点等性质的研究的机构”。而在1990年代的咨询报告中,提出了“积极投身于国际共同研究”的方向,期待这类机构发挥作用,“扩大我国国立官方机构在以基础研究为基础的知识财产（国际公共财产）方面的所做的贡献。”然而,近年来未必能够说对国立研究机构存在着很高的期待,人们对诸如雷同的研究泛滥、不变的预算导致竞争意识的衰退、国立研究所的大学化所引起的与社会需求脱节等问题提出了大量的批评意见。

　　国立研究所存在的问题,考虑下来有几方面的原因。其一是行政方面的管制剥夺了研究人员的积极性,丧失了对研究机构的管理方法的责任感,这是一个很大的问题。因此,正为了使研究机构实现灵活自主的管理方法,才制订了独立行政法人法,以使执行研究任务的部门能够脱离行政机构。独立行政法人,其主要营运费用由行政方面提供并作为与行政机构有着密切关系的研究机构,配备了行政官员对组织进行管理。对该组织要求能够亲自提出基本方案并进行自主营运,但是行政机构和该组织在各自的意识和行动方面不重视自主性的话,实行独立行政法人的制度也就失去了意义。估计这一制度使两者的意识和行动对 “更换招牌”之类所产生的影响是很小的,而在大规模地进行组织改革方面则会产生很大的影响。进行了大规模改革的组织,在存在着较多不确定因素的适应时期,如果害怕失败而因袭了前身机构的习惯管理方法,那么在进入巩固时期后,就有可能成为类似于新制度导入之前的组织;不仅如此,在组织结构变化过程中因袭以往的习惯做法,还有可能导致组织效率的下降。该组织在一个人独自行走时因为觉得有风险,始终要“父母”在身后进行督促,这样就不能够说是做到了“脱离父母实现自立”。此外,对于该组织所进行的挑战和尝试性行为,作为 “子女刚刚离开身边”的时期, 行政方面应采取宽容的姿态,这一点也很重要。在确立青年时期的特征时,“脱离父母实现自立”和“让子女离开父母身边”这两点对确立个人的自立性具有很大的影响。对这年轻的组织来说,也可以说是同样的情况吧。独立行政法人通则法不仅仅是给予研究人员以刺激,而且在科学技术研究机构的管理方法方面,它对研究机构自身的发展也会产生很大的影响。改革产生了效果,还是名存实亡,这可能要从基本精神的深层和解释来加以决定吧。

　　国立研究所是拥有国内一流研究人员的先进的研究人员组织,在基础发生变化之后,它们存在着强烈的意向要使研究成果得到学术界的承认。然而,在今天强烈要求产业界和学术界携手合作的形势下,产业界期待着能够进行合作的研究机构的问世。原国立研究所的研究人员约有1万名,大学的研究人员约有25万名。在积极宣传产业界和大学进行合作的过程中,为了体现实行了独立行政法人化的原国立研究所的存在意义,要求它们在适应社会需求方面对组织成员、管理人员的意识和行动实行改革。据说研究人员参照是外部专业团体而不是所属组织的标准,他们易于对研究机构保持较低的承诺程度。可以说, 明确提示共享的基本方案和能够作为研究人员组织发挥作用的强有力的领导能力,对于如何保证有较多这类成员的组织在发挥自主性的同时提高研究成果,将是很关键的。

　　在这1年期间里, 研究现场为解决新制度所产生的各种问题而奔忙。所出现的问题,不仅有该组织在得到“自由”的同时如何承担“责任”,而且还有这样一个进退两难的问题:在对其作为“官方”和“民间”的机构分别加以管制的同时,如何期待它发挥作用。例如,在预算的问题上, 扩大自由度,使作为单一年度的预算部分能够接转到下一个年度。但是对于从依赖于国家调拨营运经费转变为通过民间也能参加的公开集资来筹集研究资金的独立行政法人来说,若国家作为委托研究的出资者,就受到了单一年度预算的限制。通过民间增加了筹集外部资金的机会,对会使预算接转到下一年度的自由度的逐年减少。此外,大量接受来自不受单一年度预算限制的民间企业的出资资金,这一点意味着研究机构增加了预算上的自由度并取得了企业的信任,但同时也产生了渐渐地不能国家公务员型的话,则会受到总定员法的规定,从而陷入难以确保人力资源的状况之中。此外,由于不是完全的国家机构,所以要求该组织采取同样的措施来适应“民间”机构所接受的管制（例如安全管理法和劳动法等）。这里存在着另外一个问题：在执行同一业务的情况下,仅仅针对“民间”机构实施的行政管制,对国家机构来说,历来作为对象之外而不适用。有关这方面的讨论今后将在其他场合加以阐述。

　　我们认为,组织的特征只有得到社会的承认,特别是那些具有相同性质或者作为参照标准的组织的承认,才能够得以确立。组织的解体会导致秩序的崩溃,会伴随组织特征的扩散和地位不统一等情况引起组织特征的竞争。那么,应该得到谁的承认才能够形成组织特征呢?对原国立研究所来说具有重要意义的评判对手,是那些以提高国际竞争能力为最终目的的民间的龙头企业、独立行政法人的外部评估机构、认可研究成果的学术界和行政部门。它们的承认,对摇摆于“官方”和 “民间”夹缝之中的组织确立其特征将产生很大的影响。原国立研究所是否能够作为人们所期待的机构进行营运,可能取决于任务的取得、提供专职服务的定位、评估标准等因素。投入巨额的研究经费旨在“科技立国”的日本,必须全力以赴地改进研究机构的管理方法。政策实施之后,对实行了独立行政法人化的研究机构所处的环境,不应该在自主的名义之下放任自流,而希望在今后也能继续加以改善。