自由贸易协定（FTA）和经济合作协定（EPA）等使区域经济合作得到迅猛发展，然而世贸组织（WTO）新一轮谈判的进展情况却不容乐观。RIETI政策研讨会"面向打开新一轮WTO谈判僵局——多边贸易体制的基本课题和日本的方向"将围绕与地区保护主义的关系、世贸组织机构的强化、国内贸易政策的决策程序、全球政治等问题，就WTO面临的基本课题展开讨论。本栏目作为研讨会的会前企划，就研讨会的论点、看点等进行系列介绍。第二回编辑部就WTO争端解决程序的课题与前景采访了RIETI教职研究院川濑刚志先生。
编辑部:
从多边贸易规则的完善及其运用的观点来看，您怎样认识WTO体制的现状呢？
川濑:
关于规则的运用，形成了这样一种机制：在争端解决谅解协议（DSU）的基础上，谋求争端解决程序的司法化及自动化，从提起诉讼到司法判决、劝告履行等一系列的程序，不存在由任何一当事国单方面做出裁定而产生的中断，形成了能够保证中立性·公平性的组织结构。与原关贸总协定（GATT）时代相比，程序的司法化及自动化取得了飞跃性的进展，现行的争端解决程序发挥着比WTO创立时的预期更为有效、高效的作用，可以说是一种深受好评的国际制度。
但是，任何条约都不可能做到十全十美，条文的解释以及内容常常会出现不完善的或有争议的地方。WTO的规则也不例外，在实施的时候会发现意思难以理解，还会发生起草时没有预料到的事态。在现行规则难于应对的情况下，各成员国必须迅速通过协议来对规则进行修正，但在该方针决定上，现在的WTO还没有充分发挥作用。
编辑部:
规则的制定为什么迟迟不能取得进展？
川濑:
如果用一句话来概括，就是全体同意的方针决定方式妨碍了协议迅速而灵活的达成。而且，自WTO形成以来，要得到全体同意已经变得非常困难。
首先，成员国的数量大量增加，现在已经有148个国家。而且，成员国也变得越来越多样化。WTO的前身关贸总协定最初是由在第二次世界大战中获胜的西方国家为主的23个国家所组成，而在WTO协议国中还包括发展中国家，其中甚至还有经济发展极落后的最不发达国家（LLDC）、类似中国的维持着社会主义的国家，像原东欧各国那样从社会主义经济向资本主义经济过渡的国家。在这些国家中，很难找到共同的利害关系。
而且，1999年的西雅图会议之后，与WTO初期或关贸总协定时代相比，无论好坏，方针决定机制变得越来越民主、越来越透明。不管是决定什么，所有成员都得会聚一堂吵吵嚷嚷，这种状况成为常态，但实质性的讨论却难以推进。曾经是以四极（日美欧加）为首的少数强国与发展中国家中能够代表一个地区或集团的国家为中心来决定方针，但在1999年西雅图会议之后，这种被称为"温室"的做法的不民主性及不透明性遭到批判，以少数强国和利益代表为中心来决定方针越来越难。结果就是虽然民主性和透明度得到增强，但另一方面也造成了方针决定过程的效率低下。
另一方面，从司法方面来看，与关贸总协定时代相比，争端解决程序已经变得相当自动化了。原来不管是为解决争端设立专家小组，还是小组设立之后决定审议怎样的法律问题（预审事项），都必须得到两当事国的一致同意，如有一方不同意就告结束，而现在，采用了消极一致的方式，即只要不是全体成员国一致反对，调解程序就可以继续。结果就是对两国之间无法处理的案件进行法律判决，败诉的一方被迫强制履行判决，如果发生不履行判决的情况，则胜诉的一方可以迅速地采取对抗措施。上述程序可以在短时间内完成。这样就产生了迟迟无法取得进展的立法（规则制定）与提高了运转速度的司法之间的不平衡。
编辑部:
立法与司法的不平衡都会导致哪些问题？
川濑:
由于立法的滞后，导致了必须通过司法判决来应对实际问题，使司法在解决争端过程中必须承担非常重的政治责任。比如在贸易与环境、文化、人权等在政治上与其他领域相关的复杂案件中就有专家小组、高级委员会难于做出判决的情况。此外，在美国的虾禁运问题（马来西亚、印度、巴基斯坦、泰国等4个国家对美国禁止进口在未使用海龟回避装置的情况下捕捞的虾提出投诉）上，环境保护团体向专家小组提交了拥护美国海龟保护政策的书面协助报告（amicus brief），像这样由争端当事国之外的第三者提出意见书时，关于如何处理这种意见书，司法部门很难做出判决。
本来应该通过立法来解决的包含复杂政治问题的案件，由于一方面政治部门和方针决定部门没有发挥实际作用，一方面争端解决程序已经自动化，不允许专家小组、高级委员会回避判决，必须做出某种判决，这就造成了问题。正如书面协助报告的问题所代表的，当出现在现行协定中明显无法预见的事态时，由于不可能寄希望于改订协定，所以专家小组、高级委员会必须做出判决。结果就导致一部分协议国，特别是美国及发展中国家强烈批评这种由专家小组、高级委员会创造法律（judicial law making）的做法。
编辑部:
有人指出，尽管专家小组、高级委员会做出判决但却不一定能够被履行，虽然履行了有时却很迟缓，关于这一点您怎么看？
川濑:
不履行问题的原因有好几个，我认为非常重要的是对司法判决以及司法判决所依据的协定要有一种规范性的认识。比如欧盟以致癌为理由制定了禁止进口荷尔蒙牛肉的措施，而美国、加拿大对此提出了投诉，虽然判定这种措施违反了适用于卫生植物检疫措施的协定（SPS协定），但本来比如说考虑到消费者的不安等，对于认为"并不能一切都以科学证据为基准"的欧盟来说，作为专家小组、高级委员会的规则解释以前的问题，对SPS协定本身就具有不信任感。还有一件具有代表性的不履行事件是美国受到40亿美金制裁的外国销售公司（FSC）税制事件，作为以直接税为中心的美国，在本国产品出口时，现行的WTO协定虽然允许退还间接税，但直接税的退税却被视为是违法的，这就对以间接税为中心的欧洲有利。这种对协定本身的不信任感以及不公平感当然会影响到裁决的履行。
也有的案件是由于认为专家小组、高级委员会的判决、法律解释不正确而不被履行。比如美国的巴德修正法案（该法案规定有义务将从外国企业征收的反倾销税分配给受害企业）被认为是违反了WTO协定，但美国认为，尽管没有明确禁止的规定，但专家小组、高级委员会对关贸总协定第6条的文字进行了扩大解释，判决违反了协定，因而怀有不满。假如该行为不被许可，就应该制定相关规则，既然没有规则，根据专家小组、高级委员会的解释就被判为违反协定，当然不能予以承认。
"履行"意思不明确也是一个问题。在专家小组、高级委员会的报告书中，只会写出：某一行为"违反"了协定，"要求在争端解决期间（DSB）通过劝告对该问题的处理进行纠正，使其符合WTO协定"。而具体的纠正措施，专家小组、高级委员会虽有"建议（suggest）"的权限，但由于考虑到被申诉国的主权，几乎不会被使用。结果就是，谁也不清楚具体做些什么能够确保与协定的统一。比如上述巴德修正法案就是如此，美国主张"以巴德修正法案的改订来处理"，而投诉方的日本及欧盟则主张"应该废除该法律"，在履行的方式上产生了意见的对立。此外，在荷尔蒙牛肉事件中，也存在欧盟主张通过修改危险评估而美国加拿大则主张最终废除进口限制的对立，阻碍了问题的解决。
总结一下上面提到的问题，在考察不履行问题时，"履行"并不是一个一般意义上非常明确的概念。在对法律解释无法认同的情况下，以及在法律解释之前对协定本身就不满意的情况下，就会发生不履行专家小组、高级委员会的劝告的状况。
编辑部:
有人指出，在不履行或履行迟滞经常发生的情况下，即便在WTO中胜诉也无法防止实质上的受害，关于该问题您怎么看？
川濑:
狭义上的执行能力，也就是说，判决能够在多大程度上得以强制履行是一个问题，在WTO的场合，从对抗措施到履行的时间框架各方面可以说都并不完善。
首先，关于时间框架的问题，现在的情况是，DSB劝告发出之后必须马上进行纠正的只是与禁止补贴相关的措施，其他的措施的履行期限则最长达15个月。在就有没有履行产生争议的时候，还要再次设立专家小组进行调查，这样就得花费数以年计的时间才能确定制裁措施。也就是说，在执行对抗措施的问题上，存在着所需时间过长的问题。
其次是对抗措施本身的问题，现在的机制是，首先有15个月的履行时间，过了此时间如果违反协定的措施依然存在，则只能计算将来由此有多少贸易被限制，并采取与之同等的再平衡措施，并不追溯其过去造成的损害并要求赔偿。结果就产生了违反行为获利的状况。比如在反倾销税的场合，虽然也有专家小组做出退还包括过去征收的税的劝告，但是这种情况非常少。假如即使反倾销税被追溯退还，但本来对于申诉国来说，由于被征反倾销税而失去出口机会所带来的损失才是最大的问题，对于这一部分却没有办法回收。也就是说，即使有再平衡措施的规定，它也没有能力抑制违反协定的行为。
编辑部:
在规则制定方面没有取得进展的情况下司法判决先行，在即使做出司法判决也不一定能够保证判决得以履行的状况下，败诉的一方抱怨"侵犯了国家的规则主权"，胜诉的一方则产生"WTO是为了什么而存在的"的疑问，双方都对WTO的存在意义提出质疑。在这种情况下，今后，如果要维持多边贸易体制，应该从哪里找出路呢？
川濑:
我想有几个办法，一个是可以考虑严格实行制裁。只是，关于这一点，现在的情况是在学术上非常受关注，但在谈判负责人之间却得不到好评。还有一个办法是改善专家小组、高级委员会的规范性职能，关于这一点，美国和欧盟之间存在很大分歧。美国提出的方案是，专家小组、高级委员会的程序过于司法化·自动化，所以希望回到关贸总协定的时代，由当事国及成员国对报告书的内容进行某种程度的控制。与此相反，欧盟提出的方案则是，改变现在的临时设立专家小组的方式，长期设立专家小组，使一定数量的专家通过处理更多的案例来积累经验，从而提高法律解释、适用的精密度。
这样从哪里入手就成为一个难题，首先发达国家得好好想想不履行的含义。现在来看，不履行的几乎都是四极，发展中国家都在严格履行WTO发出的劝告。最近四极这个框架的范围已经变得相当小了，但贸易量世界领先的国家不履行劝告，率先采取轻视WTO体制的做法，我们应该好好想想这样做会给WTO的可信性、正当性带来多大的冲击。
日本虽然由于苹果虎皮病检疫案件成了"不履行团队"中的一员，但在此之前由于败诉案件很少，所以还是维持着不错的成绩。虽然我不认为SPS协定是一个完美的协定，苹果农户也自有他们的不安，但无视作为法律的协定来解决问题是错误的。还是应该诉诸与SPS协定的改订，不应该到了这一步还留下污点。现在立法的作用难以充分发挥，这是事实，因此展现一种维持至少在现阶段很好地发挥着作用的司法体系的姿态是很重要的。正是由于在制定新的规则上难以取得进展，因而更加应该严格遵守现有的规则，即使谈判无法取得进展也必须体现WTO存在的意义。
- RIETI政策研讨会 面向打开新一轮WTO谈判僵局——多边贸易体制的基本课题和日本的方向