围绕着大葱、香菇和蔺草席实施保障措施（safeguard）一事，去年年底中日通过协商达成了协议：日本政府暂不正式启动对华紧急进口限制措施，代之以针对生产数量进行民间谈判。以此为契机，保障措施制度引起了一般国民的高度关心，但是，从世界范围来看日本的保障措施制度是非常特殊的，这一事实却出乎意料地并不为日本国民所知。去年春天，主张启动保障措施论喧嚣之时，平沼经济产业大臣及其他相关人士强调：“既然是被WTO认可的事，就应该按规则来做”。但是，有关保障措施的WTO规则只是规定了各国应该遵守的最低标准，其他部分的制度设计则完全由各国酌情决定。我认为，日本这部分酌情决定的设计可以说相当特殊。关键是这里也存在着“被隔断的多元主义”。
特殊性之一：措施的内容被限定在提高关税与限制进口数量上
实际上在世界各个国家，实施保障措施时，绝大多数采用的均是提高关税与限制进口数量。但是，从WTO的规则来讲，除此以外的其它措施，如发放禁止补贴等也可以作为保障措施，这样做并不违反协定（关贸总协定第19条）。另外，与WTO规则不发生抵触的措施（例如发放不被禁止的补贴）原本就是WTO不能干预的，所以，从规则上讲，将这样的措施作为保障措施加以实施是不存在任何问题的，目前美国通商法第201条就规定了发放调整雇佣关系补贴、与贸易对象国进行谈判等各种各样的保障措施。
日本的保障措施制度则采取了如下方法：在“出口”问题上，并没有象美国那样预备了各种各样的“菜单”，而只是规定了提高关税和限制进口数量，并以此为前提，在启动各种措施所依据的相关法律（关税税则以及外汇与外贸管理法及其所属法律）中，规定了为启动保障措施所要采取的调查手续。因此，一旦针对保障措施的相关问题开始进行调查时，对于作为“出口”的提高关税和限制进口数量的期望值就非常高，就象此次“限制大葱等产品进口事件”所表现出来的那样，如果通过谈判使问题得到解决，要求启动措施的一方（如“限制大葱等产品进口事件”中的农民团体）就会感到深深的失望。假如同样的事情发生在美国，通常就会按照通商法第201条进行处理，并且会因为“一件事情得到解决”而获得好评。
特殊性之二：启动保障措施所依据的两套法律同时并存
如上所述，日本启动保障措施所依据的法律是关税税则与外汇及外贸管理法（外汇法）。这两项法律的主管部门分别是财务省和经济产业省，形式上是两套法律体系并存。不过，外汇法体系规定的启动措施的必要条件与关税税则规定的必要条件在字面上完全相同，而且财务省与经济产业省之间还达成协议并签定有备忘录，外汇法的调查与关税税则的调查也往往一同进行，因此，其制度的二元性只是没有表面化而已。
据笔者所知，在WTO成员国中，只有日本才有这种在保障措施中两套法律体系并存的现象。在非WTO成员国中，许多国家原本就没有保障措施制度，因此恐怕可以说，日本这种制度在世界上是独一无二的。如果不打算有效地利用作为通商政策手段的保障措施制度，那么，即使这种难以理解的法律体系存在也没有什么大问题。但问题是如果日本政府今后要积极进行有关保障措施调查的话，无论是从制度的透明性还是从有效地利用人力资源的观点来看（现在是财务省关税局和经济产业省的贸易管理部门重复性地配置了相同的人材），现行的法律体系都是一个存在着较多问题的制度。
特殊性之三：调查主体并没有从其他行政机构中独立出来，主管国内产业的部门参加到了调查组中
本点与第二点有所关联。在日本，有关保障措施的调查是由（1）财务大臣、（2）经济产业大臣、（3）利益受损的国内产业主管部门的大臣，三方紧密携手共同进行的。实际上，以此次“限制大葱等产品进口事件”为例，就是由财务省、经济产业省和农林水产省三省的负责人组成联合调查组（从物理的角度看，他们也是分别以各自的机构为据点展开活动的）进行调查的，而没有象美国那样由国际贸易委员会（ITC）这样一种独立的行政委员会来进行调查。
据笔者所知，这也是世界上独一无二的制度。与日本有着极其相似的行政组织法律体系的韩国与台湾，也是由独立于其他行政机构的贸易调查委员会进行保障措施调查的。从这一点看，日本的特殊性是极其明显。而且笔者认为最成问题的是产业主管部门加入到调查主体中去这一点。这好比原告与法官由同一个人担任，从直观上就使人难以相信其调查的公平性。而且，当代表国内产业利益的政治家施加压力，请求在调查时手下留情时，往往难以拒绝。但笔者并不是说在对大葱等产品进行的保障措施调查中，农林水产省的负责人在实际中进行了不公正的调查或是在现实中政治家施加了不正当的压力。我只是认为，从直观上看，这种制度让人产生这种担心。
特殊性之四：调查始终以职权主义方式进行，要求启动措施的国内产业界的负担相对较轻
WTO规则上对保障措施调查的规定，与反倾销调查、抵消关税调查不同，不以国内产业界的启动要求为前提条件。日本法律只规定了由政府进行职权主义调查，这与各国相比并无特殊。
但是，除了最近围绕钢铁展开的通商法201条调查这一类特殊事件外，在美国的保障措施调查的实际操作，都以国内产业界的要求为前提条件。ITC要求国内产业界提供证据和结构调整计划，无论质和量都非常庞大，准备起来极费工夫。因此，一般情况下，保障措施调查对于产业界而言，已经形成了“高附加”的行情。正因为如此，国内产业界在进口激增、请求救援时，往往不是要求启动保障措施，而是要求启动反倾销税或抵消关税。
反观日本的例子，关于大葱等产品的调查，日本调查当局要求农民团体（象美国一样）提供大量的证据了吗？答案很明显是否定的。只要以职权主义调查为前提，同时，只要象第三点所指出的，农林水产省构成调查主体的一部分，那么调查时所使用的就一定是农林水产省运用地方当局和都道府县网络所收集的数据。听说也制定了结构调整计划，但不是农民团体制定的，而是农林水产省制定的。这样的调查方式，也许受到农民团体的欢迎，但从平衡受益和负担的观点来看则并非没有问题。
特殊性之五：调查过程中不召开听证会
在日本的保障措施调查过程中，会采取民意调查等方式听取相关方面的意见，但不会召开听证会。从国际的观点看，这也是相当异常的制度。确实，WTO协议规定，调查当局只要“召开利害各方能够提出证据及自己观点的听证会或采取‘其他适当方式’”就可以，日本的制度并不违反协议。但是说穿了，在乌拉圭圆桌会议上进行保障措施谈判时，强烈主张把“其他适当方式”这句话加进去的，就是日本代表团。而且，其背后的意图——当时的大藏省关税局想要维持现行制度的意图，也毋庸质疑。
小结
综上所述，日本的保障措施制度在世界上是相当特殊的。这是在“被隔断的多元主义”规则下，大藏省与通商产业省分别在其权限划分内追求制度的合理性所造成的结果。个别部门追求各自利益，其行动交错在一起时，就构成了一个整体上非常奇特的制度。至今为止，日本并没有真正想要启动保障措施，所以即使是这样的制度，也能够免于破产而维持了一种平衡。可是，只要现实中对大葱等产品展开了保障措施调查，这种平衡就被打破了。下一个平衡点又要到哪里找呢？
一个方向是，各行政部门自己觉悟到其制度的脆弱性，引导并降低产业团体和政治家对启动保障措施的期待值。“连大葱、香菇和蔺草席都引起那么大的骚动（何况其他呢？）”，这也算是颇有说服力的理由了吧？！另一方面，传说农民团体和一部分政治家认为“之所以针对大葱等产品的措施没有顺利实施，是因为要求启动的是‘一般保障措施’。中国的ＷＴＯ加盟协议中有一个叫作‘特别保障措施’的规定，今后要用这个规定。”。听说他们还在活动财务省，策划修改用于启动对华特别保障措施的关税暂行措施法。关于特别保障措施，笔者的观点已经写在别的栏目中，在此不再重复，但是必须指出，这是一个极其危险的构想。
另一个方向是，全面地、重新认识日本的保障措施制度应有的状态，参考美国、韩国和台湾的例子，完善其身，使之成为所谓全球式标准化的保障措施制度。这是伴随着重新估价以往的权限范围和关系的一个大工程，是需要勇气和行动的。而且，可称作典范的完美的保障措施制度在世界的任何地方都不存在。上面提到的美国通商法第201条，比日本法律优越得多，但据此进行的调查，也经常在ＷＴＯ审议会上被冠以“违反协议”的帽子。
无论如何，前方的路还很艰险，但“维持现状”不能称之为答案，这一点已显而易见。