政治色彩浓厚的“西部大开发”――中国政府少数民族政策的艰难决定

• 最近，中国为扩大内需和缩小地区差距，宣布开始实施“西部大开发”，对西部地区进行重点性投入。
• 但是，从纯经济的角度来看，缩小地区差距政策的覆盖范围排除中部地区是没有道理的。另外，西部地区多是人类难以居住的沙漠和山地，即便是进行投资，效率也很难提高。
• 强调“西部”开发，实际上是出于少数民族政策等国防、社会治安方面的迫切需要。在财政十分困难的今天，如果认为政府不得不承担如此沉重的政治成本，这也可以说是十分艰难的决定。

　　自去年夏天开始，“西部大开发”一词就不绝于耳。最近，国务院成立了西部大开发指导小组（组长：朱镕基），并召开了西部地区开发工作会议。该会议认为，开发西部并缩小和沿海地区的差距是21世纪国土资源利用规划的重大战略调整。为此，要实现以下五个重点目标。(1)加快基础设施建设；(2)保护和培育生态环境；(3)积极调整产业结构；(4)通过发展科学技术和教育事业培养人材；(5)加快改革开放。

　　中国的沿海、内陆地区的经济差距问题在日本也广为人知。日本过去也曾数次实施“全国综合开发计划”，因此中国的缩小地区差距政策对日本人来说似乎并不陌生。

　　关于重点目标，包括将基础设施建设作为出发点来扩大内需、通过退耕还林使因为盲目扩张的粮食生产而受到破坏的生态环境得以恢复、重视科学技术和教育并以此促进地区经济发展、通过优先的对外开放政策吸引国外资金和技术等等，这些目标的提出很好地兼顾了当今中国的实际需要和国家政策的方向，可以看出是经过深思熟虑的调整结果。

　　但是，对于该政策的覆盖范围感到有些不能理解。在政策公布前，各省市为成为可享受该政策的指定地区而展开了游说大战，也许因此推迟了公布结果的日期。最终，好象选中了新疆、西藏、青海、甘肃、宁夏、四川、贵州、云南、陕西、重庆等10个地区，而湖北、湖南、河南3省以及东北3省则全军覆没，内蒙古似乎也“落选”了。

　　为什么不是在此之前经常谈到的内陆或是中西部地区而仅仅是“西部”的开发呢？

　　如果说是为了缩小经济差距，就没有排除中部地区的理由。东部因改革开放而腾飞，西部将因财政的大力扶持而有望崛起。如此一来，占全国人口3分之1 的中部岂不是没有得到任何实惠而落后了吗？

　　如上图所示，西部10省市地区地域辽阔而人口稀少（土地面积占全国的56％，人口占全国的24％）。而且，如果将其中人口密集的5省市和人口稀少的5省市分开来看，这种情况更为明显。10省市的8成人口居住在人口密集的5省市（土地面积只占全国的14％）。而人口稀少的5省市（土地面积占全国的42％的新疆、西藏、宁夏、青海和甘肃）的居住人口仅占全国人口的5％，因为这里的大部分地区都是寸草不生的沙漠和险峻的山地。

　　可是，在这次选定中漏掉的湖北、湖南和河南3省的面积虽然不到全国的4％，但是居住人口却占全国人口的17％，达到2亿1千万人。

　　在人口如此稀少的西部地区进行财政的重点投入，很容易形成投资效率低下的项目（如日本离岛的渔港）。另一方面，即便是在沿海的大城市，市政基础设施（如地铁等）依然不够完善。而且，为满足今后剩余劳动力向外转移的需求，必须尽快在沿海和中部地区农村建设小城镇的基础设施。

　　如果仅从经济角度衡量，和西部开发相比哪边是更有效且更迫切的重要投资自然不言而喻。在前两年扩大公共投资的过程中，还曾一再强调“必须优先选择投资效率好的项目”，可是另一方面却将大量资金投入到人口稀少的西部地区。这种做法多少让人感到前后不一致。

　　为吸引外资当然会采取优惠的税收措施，但是仅凭此恐怕难以克服西部地区在地理上的不利条件。

　　据说有人建议今后的对外开放措施应首先从西部地区开始实施。但是随着中国加入WTO，今后5年全国都将进一步开放，那么这些建议吸引外资的效果就大打折扣了。

　　在研究人员当中还有人认为可以参照美国西部拓荒历史中将土地无偿赠与拓荒者的经验，彻底转换决策思路。例如，如果不能转让土地所有权的话，可以保障开垦土地的使用权达数十年，并对拓荒者的生活来源给予照顾等。反过来说，如果不采取彻底有力的措施是不可能解决西部先天不足问题的。

　　既然西部大开发的经济效应和实际效果都令人怀疑，那么为什么还要进行呢？根据通晓内幕人士的说法，这是江泽民主席的“政治决定”，主要目的是开发“边疆”，或者更直截了当地说是出于少数民族政策的需要。

　　这一点在中央会议的发言中也有所体现。其中明确提出“增进民族团结，维护社会稳定和强化边防工作”是与扩大内需同样重要的目标。

　　事情的起因是1997年2月在新疆爆发的伊斯兰教暴动。当时党中央得知甚至地方的党组织都同情伊斯兰教方面，大为震惊。在完成了大棒加胡萝卜的镇压以后开始讨论综合性对策时，认为提高西部少数民族地区的经济水平是不可缺少的，为此只能进一步提高财政的重点投入力度。

　　众所周知，对于中国而言，（国家）民族主义是维持当前体制的重要思想工具。因此，西部大开发也可以说是为维护国家统一和领土完整而必须付出的政治成本。

　　虽说日本的缩小地区差距政策也是政治的产物，但是这些政策要解决的是经济增长的利益分配问题，即经济问题。而中国的缩小地区差距政策看起来似乎与日本的政策很相似，但实际上和国防、治安问题相关，比日本的政策更加“政治”化。

　　在完善基础设施的同时，还要加强社会保障和处理呆坏账问题，中国的财政可谓捉襟现肘。在尚未从通货紧缩困境中走出来的中国，如果打算把仅有的一点点财政资金投入到西部地区，不得不说是一个艰难的政治决定。